Незважаючи на те що малий бізнес — це добре (адже він приносить до місцевих бюджетів чималі податки, і навіть тоді, коли великі підприємства зупиняють діяльність, саме малий бізнес забезпечує країну товарами та послугами), ставлення до МАФів, у яких здебільшого провадять цей бізнес, і у влади, й у населення будівель, розташованих поруч, часто буває негативним. Їх то зносять, то переносять, на них часто подаються скарги (і не безпідставні).
* Постанова ВС від 16.05.2023 у справі №380/3195/22.
Жодна зі сторін спору не бажає поступитися своїми інтересами, тож ці спори потрапляють до суду. І саме тоді постає головне запитання: а як місцеві органи влади можуть впливати на ці МАФи? Бо на практиці діапазон відносин із малим бізнесом досить широкий: можна почути від «нічого не можемо зробити, адже немає спеціального законодавства» до «завтра ж зносимо». У коментованій справі щодо знесення МАФів, яка дійшла аж до Верховного Суду, було винесено рішення, яке може допомогти у таких спорах.
Довідково
Згідно з ч. 2 ст. 21 Закону про благоустрій населених пунктів, до переліку елементів (частин) до об’єктів благоустрою належать малі архітектурні форми, які визначаються цією правовою нормою як елемент декоративного чи іншого оснащення об’єкта благоустрою. А розміщення малих архітектурних форм здійснюється за рішенням власника об’єкта благоустрою з дотриманням вимог законодавства, державних стандартів, норм і правил.
Технічна документація з питань благоустрою територій населених пунктів (проєкти, схеми, карти, атласи тощо) розробляється та погоджується в установленому порядку та затверджується її замовником (ст. 35 Закону про благоустрій населених пунктів).
Механізм розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності визначено Порядком №244.
Зміст справи
Кілька років поспіль ухвалами певної міської ради періодично оновлювалися та затверджувалися Положення про порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності та Комплексна схема розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території населеного пункту (міста). При цьому щоразу належні ТОВ малі архітектурні форми включалися до цієї Комплексної схеми.
І всі необхідні документи відповідно до ухвал міської ради належним чином оформлялись, у т. ч. й дозволи на розміщення та відкриття об’єктів дрібно-роздрібної торгівлі, громадського харчування та побутового обслуговування у малих архітектурних формах. Тимчасові споруди ТОВ були включені й до Перспективної схеми розміщення малих архітектурних форм як частини Програми комплексного благоустрою території міста.
У 2017 році термін провадження підприємницької діяльності у тимчасових спорудах міська рада подовжила до 31.05.2020, тобто на три роки наперед. З включенням належних ТОВ тимчасових споруд до відповідних переліків 29.12.2017. ТОВ уклало з Управлінням комунальної власності договір на право тимчасового користування окремими конструктивними елементами благоустрою комунальної власності на умовах оренди для розміщення тимчасових споруд та отримало паспорт прив’язки щодо двох тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності за відповідною адресою.
Аж раптом 26.12.2019 міська рада прийняла ухвалу, якою затвердила новий перелік тимчасових споруд, у якому МАФів, належних ТОВ, немає. Звісно, це призвело до спору, але він так і не був вирішений: 24 грудня 2021 року місцева рада ухвалила рішення, яким передбачено демонтаж тимчасових споруд, належних ТОВ.
ТОВ звернулося до суду з позовом зобов’язати міську раду включити його МАФи до Переліку тимчасових споруд для провадженян підприємницької діяльності.
ТОВ вважає, що такі дії місцевої ради порушують принцип «передбачуваності» закону, що позбавляє його можливості регулювати свою діяльність та передбачити її наслідки.
Позиція міської ради: благоустрій міста — це її виключне право
Міська рада вважає, що вона діяла згідно з положеннями Закону про регулювання містобудівної діяльності, статтями 26 та 73 Закону про місцеве самоврядування.
І наголошує, що вона наділена дискреційними (виключними) повноваженнями самостійно приймати рішення про включення або невключення тимчасових споруд до відповідного Переліку для провадження підприємницької діяльності на території населеного пункту, бо діє в інтересах громади міста та вирішує ці питання з урахуванням наявної у місті ситуації, необхідності розвитку території.
Раніше і сам Верховний Суд дійшов висновку щодо наявності у міської ради власних повноважень щодо здійснення контролю та владних управлінських функцій у сфері благоустрою міста, зокрема в частині прийняття рішень про демонтаж тимчасових споруд.
Попередня практика Верховного Суду
Комісія наділена контролюючими повноваженнями та здійснює владні управлінські функції у сфері благоустрою міста, приймає рішення про демонтаж та вживає заходів із демонтажу елементів благоустрою відповідно до Тимчасового положення про порядок демонтажу тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Кіровограда та Положення про Комісію з демонтажу тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, затвердженого рішенням виконавчого комітету Кіровоградської міської ради від 10.03.2016 №142. <...>
Беручи до уваги вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що міська рада міста Кропивницького, приймаючи рішення від 29.03.2016 №133 в частині пункту 1, яким затверджено нову редакцію Тимчасового положення про порядок демонтажу тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Кіровограда, діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. <...>
Постанова ВС від 30.11.2021 у справі №1140/2982/18
Тобто виглядало так, що місцеві ради самі і за власним бажанням вирішують, яким МАФам бути, а яким ні. Незважаючи навіть на вже видані дозволи на встановлення таких МАФів та провадження в них підприємницької діяльності. Але Верховний Суд вирішив інакше.
Позиція ВС: слід розрізняти повноваження та свавілля
Верховний Суд наголошує, що система благоустрою населених пунктів включає, зокрема, організацію, нормування та здійснення контролю, у тому числі самоврядного, у сфері благоустрою населених пунктів. Своєю чергою, нормування у сфері благоустрою передбачає, зокрема, затвердження правил благоустрою населених пунктів, а також затвердження місцевих програм, технічної документації з питань благоустрою територій населених пунктів (проєкти, схеми, карти, атласи тощо).
За своєю юридичною природою перелік тимчасових споруд, призначених для провадження підприємницької діяльності, комплексні схеми розміщення тимчасових споруд є актами нормування у сфері благоустрою, розроблення та затвердження яких входить до повноважень відповідної місцевої ради.
Таким чином, міська рада, ухвалюючи свої рішення про провадження підприємницької діяльності у тимчасових спорудах на території населеного пункту (міста), виконувала передбачені законом повноваження щодо здійснення нормування у сфері благоустрою населених пунктів й реалізувала наявну у міськради виключну компетенцію, визначену п. 44 ч. 1 ст. 26 Закону про місцеве самоврядування.
Водночас ТОВ, не заперечуючи фактично права міськради затверджувати відповідний перелік, вважає протиправним невключення МАФів, належних ТОВ, до Переліку тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності. Адже на виконання попередніх рішень міської ради ТОВ оформило всі документи, у т. ч. уклало договір та отримало паспорт прив’язки розміщення тимчасових споруд. А сам паспорт в силу положень Порядку №244 видається або продовжується у разі, якщо тимчасову споруду включено до Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд.
І будь-яких порушень або зауважень до діяльності ТОВ, пов’язаної з використанням тимчасових споруд, не фіксувалося, не висловлювалося, жодним інтересам громади, включаючи порушення або створення загрози порушення безпеки експлуатації інженерних мереж комунальної власності, автодоріг тощо, шкоди заподіяно не було.
На думку Верховного Суду, під час розроблення та прийняття органом місцевого самоврядування або іншим уповноваженим суб’єктом акта регуляторного характеру має бути дотримано таких вимог:
— враховано інтереси суб’єктів господарювання, суспільні інтереси (територіальної громади) та інтереси держави такою мірою, щоб це забезпечувало їх збалансованість;
— обґрунтовано необхідність нормативного регулювання саме у запропонованих у відповідному регуляторному акті формі та порядку;
— відповідне нормативне регулювання має бути передбачуваним для суб’єктів господарювання достатньою мірою.
І якщо такі суб’єкти добросовісно та з дотриманням усіх вимог законодавства провадять свою господарську діяльність, то нові регуляторні норми (правила, заходи) не мають перешкоджати такій діяльності, крім випадків об’єктивної та мотивованої необхідності дотримання законодавства, захисту національної безпеки та суспільних інтересів тощо.
У коментованій ситуації міська рада не пояснила підстав для невключення тимчасових споруд (МАФів) до переліку дозволених, не уточнила, чи було виявлено недотримання певних правил або порушено умови договорів оренди під час провадження господарської діяльності.
Колегія суддів Верховного Суду вважає, що міська рада не наділена абсолютними дискреційними повноваженнями при вирішенні питання про включення чи невключення тимчасових споруд до Комплексної схеми розміщення таких споруд у відповідному населеному пункті.
Таке рішення має прийматися у встановленому порядку, з урахуванням принципів регуляторної політики та політики з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності, зокрема збалансованості інтересів держави, суспільних інтересів (територіальної громади) та інтересів госпсуб’єктів, передбачуваності, у т. ч. для госпсуб’єктів, які добросовісно та з дотриманням усіх правил провадять свою діяльність протягом тривалого часу на відповідній території. Інакше такі дії (бездіяльність) матимуть ознаки свавільних.
Отже, у коментованій справі суди (наголосимо — суди всіх інстанцій!) стали на бік малого бізнесу, а не місцевої влади. Сподіваємося, таке рішення стане у пригоді і вам, якщо доведеться захищати свої інтереси перед місцевими радами.
Нормативна база
- Закон про благоустрій населених пунктів — Закон України від 26.09.2005 №2807-ІV «Про благоустрій населених пунктів».
- Закон про містобудівну діяльність — Закон України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності».
- Закон про місцеве самоврядування — Закон України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні».
- Порядок №244 — Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затверджений наказом Мінрегіонрозвитку від 21.10.2011 №244.