ПАТ звернулося до суду і просить визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби України з безпеки на транспорті, яким було скасовано його ліцензію. Підставою для скасування наказу позивач вважає те, що Укртрансбезпеки в жоден із доступних способів не повідомила про початок проведення позапланової перевірки.
* Рішення ВС від 21.04.2023 у справі №160/23800/21.
А, як зауважує представник ПАТ, госпсуб’єкт має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред’явили належних документів, передбачених ч. 5 ст. 7 Закону про держнагляд.
Насправді, незважаючи на непред’явлення посвідчення, а також на ненадання копії направлення на перевірку з боку інспекторів Укртрансбезпеки, вони все ж таки були допущені на територію ПАТ та запрошені до будівлі управління комбінату до уповноваженої особи ПАТ, що здійснює свої повноваження на підставі довіреності від 17.12.2020 — директора з охорони праці, промислової безпеки та екології.
Протет спілкування з директором не означає перевірку. Укртрансбезпеки вважає, що її посадових осіб не було допущено до проведення позапланової перевірки, чим створено перешкоду для здійснення заходів держнагляду (контролю). Також ПАТ не забезпечило присутність керівника чи його заступника або іншої уповноваженої особи з документами, що підтверджували б повноваження, у разі заявлення посадовими особами Укртрансбезпеки наміру проведення позапланової перевірки та пред’явлення відповідних документів.
Отже, акт складено не про перевірку, а про факт недопуску посадових осіб Укртрансбезпеки та відсутність керівника чи його заступника або іншої уповноваженої особи з документами, що підтверджують повноваження. На підставі цього й анульовано ліцензію ПАТ.
Хто ж має рацію і з чийого боку відбулося порушення? З’ясуймо разом із судом.
Повідомлення до початку перевірки — лише уповноваженій особі
Суд першої інстанції погоджується: за п. 8 ч. 12 ст. 16 Закону про ліцензування однією з підстав для прийняття органом ліцензування рішення про анулювання ліцензії є акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування.
А відповідно до ч. 5 ст. 19 Закону про ліцензування про проведення позапланової перевірки ліцензіата повідомляють у день перевірки. На те вона і є позаплановою. Але повідомляють в який спосіб?
Способи повідомлення керівника ліцензіата про проведення перевірок такі: за допомогою засобів поштового, телефонного, факсимільного та/або електронного поштового зв’язку. Тобто просто прийти і сказати, що ось, ми прийшли і перевірка починається, недостатньо.
Відповідно до пояснень Укртрансбезпеки повідомлення ПАТ про проведення позапланової перевірки у зазначені вище способи не відбулося. Але винними у цьому контролери вважають самого суб’єкта господарювання, бо його представник не мав достатньо повноважень.
Підстави для перевірки — реальна та у посвідченні — не збігаються
Підставою для позапланового заходу є, зокрема, настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов’язано з діяльністю суб’єкта господарювання (ст. 6 Закону про держнагляд).
Як установлено судом, 05.10.2021 до міжрегіонального управління Укртрансбезпеки надійшов лист районного управління поліції, в якому, зокрема, запропоновано провести позаплановий захід держнагляду (контролю) щодо ПАТ за фактом заподіяння тяжких тілесних ушкоджень громадянину, що розслідується у межах кримінального провадження від 30.09.2021.
Означена інформація і стала підставою для призначення позапланового заходу щодо ПАТ.
Абзацом 9 ч. 1 ст. 6 Закону про держнагляд визначено, що під час проведення позапланового заходу з’ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов’язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Цей законодавчий припис покликаний запобігти зловживанню державними органами проведенням перевірок із ширшим обсягом питань. Тож під час розгляду цієї категорії справ має досліджуватися інформація, що стала підставою для призначення позапланового заходу, на відповідність визначеній інформації, і тільки її відображення має бути у наказі та направленні (посвідченні) на проведення позапланового заходу.
Таким чином, об’єктом позапланової перевірки ПАТ мало бути саме питання додержання ліцензіатом ліцензійних умов, пов’язаних із випадком травмування громадянина. Натомість у посвідченні на проведення позапланової перевірки визначено інший предмет перевірки, а саме: додержання ліцензіатом умов допуску водіїв до роботи, визначених вимогами п. 10, 16, 22, 23 Ліцензійних умов тощо.
Апеляція на рішення суду першої інстанції контролерам також не допомогла. Тоді вони вирішили звернутися до Верховного Суду.
Що сказав апеляційний суд
...перевірка є способом реалізації владних управлінських функцій контролюючим органом, як суб`єктом владних повноважень, який зобов’язаний діяти на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ч. 2 ст. 19 Конституції України).
Невиконання вимог закону щодо проведення позапланової перевірки призводить до визнання перевірки незаконною та не породжує правових наслідків такої перевірки, а відповідно акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки, виходячи з положень щодо допустимості доказів, закріплених ст. 74 КАС України, не може визнаватися допустимим доказом у справі, тому що складений із порушенням установленого порядку і, як наслідок, є протиправним і акт індивідуальної дії (наказ), прийнятий на підставі такого акта.
Також колегія суддів констатує, що з урахуванням установлених обставин справи (наявність заяв позивача на адресу відповідача... щодо проведення позапланової перевірки) та беручи до уваги, що позапланова перевірка фактично проведена не була, відповідач не позбавлений можливості провести останню з дотриманням приписів вищезазначених законодавчих актів.
Отже, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не спростовують правильності висновків суду першої інстанції...
Постанова Третього апеляційного адмінсуду
від 08.08.2022 у справі №160/23800/21
Призначення перевірки та її проведення — чітко до вимог закону
У коментованій нами справі ВС навів украй важливі висновки для госпсуб’єктів, стосовно яких плануються перевірки у сфері ліцензування.
1. Законами про ліцензування та про держнагляд чітко встановлено обов’язок органу контролю вжити всіх заходів щодо повідомлення госпсуб’єкта про початок позапланової перевірки у день її проведення та неможливість її проведення без відповідного повідомлення і за відсутності представника ліцензіата.
Неповідомлення у встановлені законом способи ліцензіата про перевірку спричиняє порушення гарантованих законом прав госпсуб’єкта й унеможливлює застосування органом контролю будь-яких заходів та призводить до їх незаконності у разі застосування.
2. Законом про держнагляд не передбачено процедури повідомлення, послідовності з’ясування повноважень перевіряльників і представників госпсуб’єкта. Проте важливо, щоб повідомлення відбулося до початку перевірки (ч. 5 ст. 19 Закону про ліцензування) і забезпечувало обізнаність керівника, заступника чи іншої уповноваженої особи госпсуб’єкта з призначенням перевірки, її підставою, предметом та складом комісії.
3. Самостійними проявами недопуску до перевірки (об’єктивна сторона цього порушення) є:
— відмова у доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню;
— відмова у доступі посадових осіб органу ліцензування до об’єктів, що використовуються ліцензіатом під час провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню;
— відсутність протягом першого дня перевірки особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки за місцезнаходженням ліцензіата.
З наведеного випливає, що недопуск до перевірки може проявлятися в активних діях — відмові у доступі до певних місць чи об’єктів, а також у пасивній формі — відсутності представника ліцензіата за місцем його перебування.
Це важливо!
У разі анулювання ліцензії з підстав відмови ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування факт недопуску має бути зафіксований в акті та підтверджуватися відповідними доказами. При цьому тягар доказування факту недопуску й усіх інших істотних обставин, які з цим пов’язані, покладається на суб’єкта владних повноважень (у нашому випадку — на Укртрансбезпеки), який це стверджує.
4. У коментованій справі суди встановили, що члени комісії не пред’явили наказ та направлення на перевірку директору з охорони праці, промислової безпеки та екології, бо він не пред’явив документів, що підтверджують його повноваження. Члени комісії не визнали його уповноваженим представником підприємства.
Проте сама по собі відсутність представника ліцензіата не становить складу правопорушення, якщо він попередньо не був повідомлений про перевірку. Тобто говорити про недопуск у цьому випадку можна було б, якби керівник чи інша уповноважена особа знали про перевірку, проте умисно не з’явилися за місцем її проведення.
Суди встановили, що розмова про перевірку з представником ПАТ уперше відбулася 08.11.2021 близько 17:30 у кабінеті директора з охорони праці, промислової безпеки та екології, під час якої члени комісії не пред’явили наказу та направлення на перевірку. Ці обставини слід кваліфікувати як такі, що свідчать про відсутність повідомлення та не свідчать про умисну бездіяльність ліцензіата.
5. Крім того, відсутність передбачених Законом про держнагляд підстав для перевірки є підставою для недопуску до перевірки.
Отже, позаяк об’єктом позапланової перевірки ПАТ мало бути саме питання додержання ліцензіатом ліцензійних умов, пов’язаних із випадком травмування громадянина, то права на проведення позапланової перевірки з визначенням інших загальних питань у сфері ліцензування як предмета перевірки в Укртрансбезпеки не було.
Проте все не так просто!
ВС наголосив, що Укртрансбезпеки, справді, не дотримала вимог ст. 6 Закону про держнагляд і ст. 19 Закону про ліцензування при вирішенні питання про інформування та проведення позапланової перевірки ПАТ, що безпосередньо вказує на безпідставність проведеного заходу державного контролю та, як наслідок, протиправність прийняття спірного наказу. Тобто цей акт скасовано, і ліцензію мають відновити.
Проте Укртрансбезпеки (попри прийняте судове рішення на користь ПАТ) не позбавлено можливості провести перевірку з дотриманням приписів вищезазначених законодавчих актів з питань, пов’язаних із випадком травмування громадянина. Тобто порушення процедури щодо першої спроби проведення перевірки не означає, що її не буде проведено у майбутньому і що порушення не будуть встановлені та не буде призначено покарання.
Нормативна база
- Закон про держнагляд — Закон України від 05.04.2007 №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
- Закон про ліцензування — Закон України від 02.03.2016 №222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності».