Уряд анонсував повне перезавантаження системи перевірок бізнесу. Для цього у ВРУ зареєстровано два законопроєкти: №5837 та №5838. Але чи буде це реформою контролю з боку держави? Дізнаймося з текстів цих законопроєктів.
Законопроєктами №5837 та №5838 пропонується врегулювати та змінити окремі нормативні акти щодо контролю за бізнесом, зокрема КАСУ, Закон про держнагляд (Закон №877) та Закон про ліцензування.
Саме на цих змінах ми й спинимося. Адже перезавантаження системи перевірок розпочнеться саме з них.
За прогнозами законотворців, реалізація змін сприятиме удосконаленню законодавства у сфері державного нагляду (контролю), що забезпечить:
1) переорієнтацію системи держнагляду (контролю) з карально-репресивної на превентивну і ризик-орієнтовану;
2) створення системи державного нагляду (контролю), що сприяє встановленню сприятливого середовища для провадження господарської діяльності, розвитку малого і середнього підприємництва, залученню інвестицій.
Удосконалення інформаційного обміну через Е-кабінет
На сьогодні Закон №877 передбачає можливість надсилання через Електронний кабінет чи іншу інформаційну систему, користувачами якої є відповідний орган держнагляду (контролю) та госпсуб'єкт, який ним перевіряється, лише двох документів:
1) письмового повідомлення суб'єкта господарювання про проведення планового заходу (ч. 4 ст. 5 Закону №877);
2) розпорядчого документа органу держнагляду (контролю) щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу (ч. 9 ст. 7 Закону №877). Тобто або повідомити про планову перевірку, або надіслати вимогу, ППР, припис тощо.
Натомість пропонується створити Електронний кабінет у вигляді індивідуальної персоніфікованої вебсторінки посадової особи органу держнагляду (контролю) або госпсуб'єкта в інтегрованій автоматизованій системі державного нагляду (контролю), за допомогою якої ними здійснюється внесення відомостей та обмін даними в цій системі.
Тобто ще більше розширити інформаційний обмін в електронному вигляді між усіма контролюючими інстанціями та суб'єктом господарювання. Причому такий інформаційний обмін, звісно, має відбуватися за допомогою КЕП як посадової особи, так і керівника (представника) госпсуб'єкта. Проте, коли справа доходить до того, а якою саме інформацією планують обмінюватися контролери зі СГ, виявляється вже знайомий всім напрям:
1) повідомлення стосовно документів про перевірку. Загалом передбачається, що всі документи, у т. ч. розпорядчі, що стосуються здійснення кожного окремого заходу держнагляду (контролю), формуються в єдину справу (за наявності технічної можливості — в електронній формі);
2) відмова від здійснення комплексного планового заходу держнагляду (контролю);
3) інформація від госпсуб'єкта про усунення порушення до вручення йому обмежувальних приписів;
4) отримання та підписання актів за результатами перевірок, направлення відмови від підписання чи заперечень, пояснень чи зауважень;
5) зауваження щодо здійснення контрольних заходів, їх припинення;
6) подання скарг на дії посадових осіб та/або на рішення за результатами перевірки.
Це важливо!
Коли йдеться про надання документів до перевірки, то тут чомусь ініціатори не зазначили, що вони можуть бути надані контролерам за допомогою Електронного кабінету. Тож і надалі за контролюючими органами залишається право на отримання документів та їх копій у паперовому вигляді.
Як бачимо, йдеться не про розширення рівня поінформованості СГ для ведення ним бізнесу і складання звітності (у тому, що контролери завжди отримають потрібну їм інформацію, хоча б і на запит, сумнівів немає і тепер).
Iдеться про оцифрування обміну документів щодо підготовки та проведення перевірок, а також їх наслідків. I в чому ж полегшення?
Не зазначено у нових законопроєктах і те, де саме буде створено цей Електронний кабінет — кожним органом держнагляду (контролю) на власній офіційній вебсторінці чи йдеться про створення таких собі глобальних Е-кабінетів в інтегрованій автоматизованій системі держнагляду (контролю), тобто на сторінці інспекційного порталу.
План дій у разі відсутності СГ за адресою
Знову порушується питання перевірок за зазначеною в ЄДР адресою та відсутності за нею посадових осіб госпсуб'єкта.
Останнім часом, коли виникали проблеми на кшталт «прийшли на перевірку, але вас там не знайшли», суди часто підтримували СГ і вказували контролерам на необхідність з'ясування місця провадження госпдіяльності чи юрадреси, тобто адреси перевірки до її початку.
Законопроєктами ситуація кардинально змінюється — і не на краще для суб'єктів господарювання.
Як і раніше, за загальним правилом перевірки здійснюються або за місцезнаходженням госпсуб'єкта, або у приміщенні органу держнагляду (контролю). Але якщо в перший день здійснення контрольного заходу посадовою особою органу держнагляду (контролю) буде виявлено, що за зазначеною в ЄДР адресою місцезнаходження госпсуб'єкт відсутній, та встановлено іншу адресу його місцезнаходження, то такий захід може здійснюватися за нововстановленою адресою, про що зазначається в акті, складеному за результатами здійснення планового (позапланового) заходу держнагляду (контролю).
I за наявності кількох адрес та їх перевірки, за результатами здійснення планового заходу щодо одного госпсуб'єкта можуть складати більше одного акта, якщо такий плановий захід здійснюється за різними адресами місцезнаходження госпсуб'єкта.
Практично ми розуміємо потребу в цьому, проте як саме планується таке реалізувати, незрозуміло. Адже одним із принципів здійснення держнагляду (контролю) є невтручання органу держнагляду у діяльність госпсуб'єкта, якщо вона здійснюється в межах закону. А якщо плани з перевірки коригуватимуться під час самої перевірки без установлення певного чіткого порядку розширення меж та обсягу повноважень перевіряльників, без недопуску, штрафів та численних судових спорів тут не обійдеться. I всі ми чудово розуміємо, що кількість позовів до судів збільшиться в рази, а отже, збільшиться і час на їх опрацювання.
Обов'язковість присутності керівника чи представника
Це один з актуальних та спірних моментів. Адже якщо про планові заходи попереджається, то позапланові є раптовими і забезпечити присутність керівника чи його представника (наприклад, під час карантину) буває непросто.
Законопроєктами це питання врегульоване дещо оригінально.
Так, непризначення уповноваженої особи госпсуб'єкта на час проведення перевірки та/або відсутність такої особи або керівника юридичної особи чи фізичної особи — підприємця за місцезнаходженням суб'єкта господарювання протягом першого дня перевірки, що призвело до недопуску, вважатиметься однією з ознак створення перешкод посадовим особам органів державного нагляду (контролю)!
Зверніть увагу!
Забезпечення на час відсутності керівника присутності уповноваженої особи, яка представлятиме його інтереси при здійсненні контрольного заходу, у т. ч. підписуватиме акт, складений за результатами здійснення планового (позапланового) заходу контролю, буде віднесено до обов'язків госпсуб'єкта.
Які ще наслідки недопуску до перевірки очікують госпсуб'єкта?
Контролююючий орган може отримати право звернутися до адміністративного суду і через такий суд зобов'язати (!) госпсуб'єкта допустити посадових осіб органів держнагляду (контролю) до контрольного заходу (перевірки).
Насамперед такий спосіб потрапити на перевірку стосуватиметься питань припинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, використання земельних ділянок, експлуатації територій, будинків, будівель, споруд та їх частин, машин та механізмів, надання послуг, якщо виявлені порушення вимог законодавства створюють загрозу для життя та/або здоров'я людини, довкілля!
Увага!
Змінами до КАСУ пропонується процедура скороченого провадження у справах за зверненням органів держнагляду (контролю) до суду під час здійснення ними визначених законом повноважень як під час недопуску чи при створенні перешкод проведення контрольного заходу, так і вжиття заходів реагування у разі виявлення порушень (ст. 283 КАСУ).
Запровадження аудиту діяльності СГ
У пояснювальній записці до законопроєкту №5837 ідеться про запровадження аудиту діяльності госпсуб'єкта як окремого функціоналу, що дозволяє госпсуб'єкту запобігти порушенням вимог законодавства, залучивши фахівців органу держнагляду (контролю) або незалежної організації, уповноваженої у відповідній сфері госпдіяльності, з метою виявлення, запобігання та усунення порушень вимог законодавства до початку здійснення планового заходу держнагляду (контролю) та без застосування санкцій.
Для проведення аудиту стану діяльності госпсуб'єктів використовуватиметься перелік питань, зазначений в уніфікованій формі акта, що складається за результатами планового (позапланового) заходу держнагляду (контролю) у відповідній сфері.
А сам аудит планується проводити підприємствами, установами, організаціями, уповноваженими у відповідних сферах держнагляду (контролю), на договірних засадах на підставі звернень самих госпсуб'єктів про проведення аудиту.
Типові договори затверджує Кабмін. Причому проведення аудиту не дозволятиметься у році, в якому такого госпсуб'єкта включено до плану-графіка перевірок!
Наслідками аудиту мають бути виявлені порушення, їх усунення у визначені строки та позитивний висновок за результатами аудиту. Неусунення порушень загрожує негативним висновком.
Загалом результати аудиту планується використовувати як один із критеріїв для включення госпсуб'єкта до плану-графіка перевірок.
Наскільки ця система працюватиме (в разі прийняття відповідних законів)? Життя покаже. На нашу думку, це навряд чи знайде підтримку у госпсуб'єктів.
Чому? Перше, що привертає увагу, — наслідком запровадження такої системи має бути абсолютна прозорість діяльності суб'єктів аудиту. А ще їм доведеться тісно співпрацювати з контролерами.
Звісно, госпсуб'єкт матиме право обирати власного аудитора за власними критеріями: яка в нього була кількість позитивних висновків, у скількох випадках висновки такого аудиту призводили до позапланових перевірок тощо. До речі, негативні висновки суб'єкта аудиту мають бути оскаржені, хоча в законопроєкті про це ні слова.
Але отримати довіру госпсуб'єктів у наших умовах ведення бізнесу з урахуванням співпраці з контролюючими органами буде неймовірно складно. Особливо якщо таких суб'єктів аудиту допомагатимуть обирати самі ж органи контролю. Адже вибір суб'єкт господарювання робитиме між тими аудиторами, які порозумілися з контролерами.
Рада з питань держнагляду (контролю) — дорадчий орган
Удосконалення засад держнагляду (контролю) планується, зокрема, шляхом залучення громадськості до розгляду звернень госпсуб'єктів щодо оскарження дій (бездіяльності) посадових осіб та рішень органів держнагляду, створення інституту громадських рад з питань держнагляду (контролю).
Загалом Рада з питань держнагляду (контролю) буде консультативно-дорадчим органом.
Вона залучатиметься при оскарженні дій чи рішень органу контролю у разі, коли за результатами розгляду скарги немає підстав для її задоволення чи залишення скарги без розгляду. Тобто фактично, коли контролюючий орган за результатами розгляду скарги доходить висновку відмовити у задоволенні скарги.
Рішення Ради з питань держнагляду (контролю) оформлюватиметься висновком, який матиме рекомендаційний характер і є обов'язковим для розгляду керівником відповідного контролюючого органу та прийняття ним рішення про розгляд скарги госпсуб'єкта.
Тобто фактично йдеться про створення ще одного дорадчого органу, який дублює повноваження вже існуючого бізнес-омбудсмена. Адже останній також розглядає скарги госпсуб'єктів на дії/рішення контролюючих органів до звернення до суду. I кому та для чого потрібна така Рада — питання відкрите.
Змінений суб'єктний склад осіб, які підпадають під Закон №877
Уточнюється, що цей Закон не має поширюватися на контроль за професійною діяльністю нотаріусів, приватних виконавців, арбітражних керуючих, атестованих судових експертів.
Оновлено підстави для позапланових перевірок
Ними, зокрема, можуть бути:
— виявлення у державних інформаційних ресурсах (паперових або електронних) інформації, що свідчить про порушення госпсуб'єктом вимог законодавства у відповідній сфері держнагляду (контролю) або неузгодження з інформацією, що подається госпсуб'єктом органу держнагляду (контролю) відповідно до вимог закону. Але про що йдеться — про інформацію щодо суб'єкта чи здійснення ним діяльності, не уточнюється;
— неподання госпсуб'єктом документів обов'язкової звітності за два звітні періоди поспіль без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів. Нагадаємо, що податкового контролю це не стосується;
— настання аварії, пожежі, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов'язано з діяльністю госпуб'єкта;
— рішення суду. Позаяк ми тут не згадуємо про податкову перевірку, то варто врахувати, що це може стати у пригоді під час спорів у судах — фізособи чи госпсуб'єкти можуть ініціювати перевірку відповідного держоргану для підтвердження чи спростування позовних вимог;
— доручення прем'єр-міністра України про перевірку госпсуб'єктів у відповідній сфері держнагляду (контролю) у зв'язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров'я людини, довкілля та безпеку держави.
Нагадаємо, що на сьогодні схожі підстави для позапланових заходів застосовуються лише для перевірок, які підпадають під дію Закону №877. Але це не все — Прикінцевими положеннями (п. 3) законопроєкту №5837 пропонується надати повноваження КМУ на запровадження додаткових та зміну чинних контрольних заходів.
Тобто, з одного боку, є планові та позапланові перевірки, загальні правила проведення яких встановлює Закон №877. З іншого боку, тут же законотворці пропонують надати КМУ право встановлювати додаткові види контрольних заходів. Тобто уряд зможе запроваджувати, зокрема, й нові види перевірок та власні правила, як їх проводити. Оце так поліпшення!
На нашу думку, все ж таки варто вирішити, чи органи державної влади діють відповідно до закону чи відповідно до наказів КМУ. Iнакше втручання в госпдіяльність може бути безмежне та безпідставне.
I ще...
Пропонується запровадити інститут відповідальності посадових осіб за відмову враховувати висновки Верховного Суду щодо застосування та/або тлумачення окремих норм права.
На нашу думку, це безперспективна ідея. Як можна встановлювати таку відповідальність, якщо навіть сам ВС відходить від власних висновків?
Отже, незважаючи на доволі складні норми коментованих законопроєктів, все ж таки мусимо зазначити, що загалом анонсованого урядом реформування на краще наразі ми не побачили. Але ці законопроєкти ще доопрацьовуватимуться, та, можливо, кінцевий результат буде привабливіший. Адже, справді, держнагляд (контроль) давно потребує серйозних змін.
Тож спостерігатимемо за долею цих законопроєктів та за всіма змінами, що будуть до них внесені.
Наталія КАНАРЬОВА, «Дебет-Кредит»