Бувають закони з нелегкою долею. До таких можна віднести і Закон №1555, який понад три роки чекав на набрання чинності — до 2 серпня 2017 року. За цей час про нього встигли призабути, та порівняно недавно він знову про себе нагадав.
Прийняття Закону №1555 було прямо пов'язане з підписанням Угоди про асоціацію між Україною і ЄС — його було прийнято через чотири дні після підписання Угоди і підписано Президентом у день прийняття. Природно, розроблення законопроекту не могло відбутися так швидко, тому цей Закон є «тяжкою спадщиною» попереднього уряду: його проект був зареєстрований у ВРУ ще 04.04.2013 р., а суб'єктом законодавчої ініціативи був тодішній прем'єр-міністр. Це один із законів, спрямованих на уніфікацію українського і європейського законодавства. Уповноваженим органом за цим Законом є Антимонопольний комітет.
I якщо порівнювати роботу АМКУ і КМУ за ці три роки, то АМКУ встиг підготуватися до набрання чинності Законом №1555 і затвердив низку нормативно-правових актів, спрямованих на виконання вимог Закону №1555: Порядок №2, Порядок №8, Порядок моніторингу, Порядок подання інформації, Порядок ведення реєстру.
А от КМУ лише недавно прийняв чотири постанови, якими затвердив критерії допустимості держдопомоги суб'єктам господарювання в різних ситуаціях: на професійну підготовку працівників (Критерії №11), на працевлаштування окремих категорій працівників та створення нових робочих місць (Критерії №33), на відновлення платоспроможності та реструктуризацію (Критерії №36), для забезпечення розвитку регіонів та підтримки середнього та малого підприємництва (Критерії №57). Ми вже ознайомлювали наших читачів із ними в рубриці «Що нового» в «ДК» №4, №7 і №8. Перші три датовані січнем, а Критерії №57 і взагалі лютим — і це при тому, що п. 5 Прикінцевих і перехідних положень Закону №1555 виділяє Кабміну стандартні три місяці на прийняття нормативно-правових актів, передбачених цим Законом. Ой, ні, вибачте! Не на прийняття, а на те, щоб «забезпечити прийняття». От Кабмін три місяці «забезпечував прийняття», а тоді ще три місяці власне приймав. I, до речі, прийняв ще не все. Відповідно до ч. 2 ст. 3 Закону №1555, перелік послуг, що становлять загальний економічний інтерес, встановлюється Кабінетом Міністрів України. Так от цього переліку немає й досі, хоча розпорядженням КМУ від 16.09.2015 р. №936-р подання проекту цього переліку було внесено до Плану заходів щодо проведення інституційної реформи у сфері моніторингу та контролю державної допомоги суб'єктам господарювання та реалізації положень Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» зі строком виконання — червень 2017 року. Не склалося, не подалося, не прийнялося.
Крім того, перелік категорій державної допомоги, на які КМУ має визначити критерії оцінки допустимості (ч. 2 ст. 6 Закону №1555), містить 8 пунктів, а затверджені постановами КМУ критерії наразі покривають тільки перші 5 з них. Так що й тут недоробка.
До речі, АМКУ спочатку збирався затвердити ще Порядок відкликання рішень, прийнятих за результатами розгляду повідомлення про нову державну допомогу суб'єктам господарювання або справ про державну допомогу суб'єктам господарювання. Розробка такого Порядку значилася в Плані діяльності АМКУ з розробки проектів регуляторних актів на 2016 рік, і відповідний проект мав бути розроблений ще в червні того року. Та чи то було вирішено не множити бюрократичні сутності, чи то руки не дійшли і в АМКУ — у кожному разі досі такого Порядку немає.
Одне слово, якщо на підставі вищенаведеного у вас склалося враження, що процедура одержання держдопомоги за Законом №1555 вкрай забюрократизована, — це правильне враження.
А тепер розгляньмо Закон трохи докладніше, хоч і досить побіжно, бо на докладний аналіз у нас не вистачить ні часу, ні місця.
Закон №1555 — про що він?
Як було сказано вище, розробка закону про державну допомогу суб'єктам господарювання належала до міжнародних зобов'язань України, визначених Угодою СОТ, Угодою про партнерство та співробітництво між Європейськими Співтовариствами і Україною, Порядком денним асоціації Україна — ЄС.
Захист конкуренції в ЄС — предмет особливої уваги та турботи, тут можна згадати хоча б справи проти компанії «Google», яку Єврокомісія звинувачує в порушеннях антимонопольного законодавства ЄС.
А от наскільки Закон №1555 справді відповідає європейським вимогам та нормам — це вже інше питання, відповісти на яке непросто. Проте спробуємо.
Так от, до появи Закону №1555 українське законодавство не знало широко вживаного в Європі поняття «державна допомога [суб'єктам господарювання]». Просто державна допомога, скажімо, сім'ям з дітьми — була, а суб'єктам господарювання — ні. Тобто не було такого поняття, зате існували податкові пільги, субсидії, дотації, особливі податкові режими... і ще багато різних оформлених у вигляді закону преференцій для того чи іншого підприємства чи галузі. Тепер завдяки Закону №1555 ми знаємо, що державна допомога — це підтримка у будь-якій формі суб'єктів господарювання за рахунок ресурсів держави чи місцевих ресурсів, що спотворює або загрожує спотворенням економічної конкуренції, створюючи переваги для виробництва окремих видів товарів чи провадження окремих видів господарської діяльності.
Крім того, варто мати на увазі, що дія Закону №1555 не поширюється на підтримку:
1) у сфері сільгоспвиробництва та рибальства, виробництва зброї і військового спорядження для потреб ЗСУ та інших законних військових формувань, правоохоронних органів спецпризначення, Держспецтранспорту та Держспецзв'язку;
2) госпдіяльності, пов'язаної з інвестуванням в об'єкти інфраструктури із застосуванням процедур держзакупівель, наданням послуг, що становлять загальний економічний інтерес.
Щодо сільгоспвиробництва, то тут наше законодавство все ще відрізняється від законодавства ЄС. Тому АМКУ видав Роз'яснення від 04.01.2018 р. №1-рр/дд «Щодо питань застосування законодавства у сфері державної допомоги»1, де наголосив, що дія Закону буде поширюватися на надання держдопомоги СГ, які здійснюють виробництво органічних добрив, суміші органічних та мінеральних добрив, у яких вагова частка органічних добрив становить більше 50%, а також усього біологічного палива та енергії, отриманих при переробці та утилізації сільгосппродукції (товарів) та їх відходів.
Критерії допустимості держдопомоги
Прийняті в ЄС критерії допустимості держдопомоги потрапили до ч. 1 ст. 6 Закону №1555 у творчо переробленому вигляді:
«Державна допомога може бути визнана допустимою, якщо вона надається для таких цілей:
1) сприяння соціально-економічному розвитку регіонів, рівень життя в яких є низьким або рівень безробіття є високим;
Допустимість держдопомоги в ЄС
Правила ЄС загалом забороняють державну допомогу в різних її формах, як-от дотації (гранти), кредитні і податкові пільги, кредитні гарантії. Державна допомога є допустимою, якщо вона стосується:
— допомоги малим підприємствам;
— сприяння підприємницькій ініціативі;
— досліджень, розвитку та інновацій;
— регіонального розвитку;
— ризикового капіталу;
— створення робочих місць;
— охорони довкілля*.
* https://europa.eu/youreurope/business/sell-abroad/free-competition/.
2) виконання загальнодержавних програм розвитку або розв'язання соціальних та економічних проблем загальнонаціонального характеру;
3) сприяння окремим видам господарської діяльності або суб'єктам господарювання в окремих економічних зонах, за умови що це не суперечить міжнародним договорам України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України;
4) підтримки та збереження національної культурної спадщини, якщо вплив такої державної допомоги на конкуренцію є неістотним».
Як ми сказали, перші 5 пунктів з переліку частини 2 цієї статті КМУ вже опрацював. Чекаємо ще на критерії допустимості держдопомоги в таких напрямах:
— на захист навколишнього природного середовища;
— на проведення наукових досліджень, технічний розвиток та інноваційну діяльність;
— на підтримку окремих галузей економіки.
Форми держдопомоги
Ще одне важливе запитання: які форми може мати державна допомога? Глобально є дві форми державної допомоги госпсуб'єктам: передача ресурсів держави чи місцевих ресурсів окремим СГ, а також втрати доходів відповідних бюджетів. Далі у ст. 4 наводиться перелік конкретних форм держдопомоги, причому слово «зокрема» означає, що перелік є невиключним.
Форми державної допомоги
Державна допомога може реалізовуватися, зокрема, у таких формах:
1) надання субсидій та грантів;
2) надання дотацій;
3) надання податкових пільг, відстрочення або розстрочення сплати податків, зборів чи інших обов'язкових платежів;
4) списання боргів, включно із заборгованістю за надані державні послуги, списання штрафних санкцій, компенсація збитків суб'єктам господарювання;
5) надання гарантій, кредитів на пільгових умовах, обслуговування кредитів за пільговими тарифами;
6) зменшення фінансових зобов'язань суб'єктів господарювання перед фондами загальнообов'язкового державного соціального страхування;
7) надання, прямо чи опосередковано, суб'єктам господарювання товарів чи послуг за цінами нижче ринкових або придбання товарів чи послуг суб'єктів господарювання за цінами вище ринкових;
8) продаж державного майна за цінами нижче ринкових;
9) збільшення державної частки в статутному капіталі суб'єктів господарювання або збільшення вартості державної частки на умовах, не прийнятних для приватних інвесторів.
Держдопомога поділяється на нову та чинну. Вододілом є день набрання чинності Законом №1555: чинна — це держдопомога, яка на той момент існувала, а нова — вся інша. Чинна держдопомога, яку АМКУ визнає недопустимою для конкуренції, має бути приведена у відповідність до Закону №1555 у строк, визначений АМКУ, але не більш як 5 років.
Є ще незначна держдопомога, її критерії знову-таки запозичено із законодавства ЄС: це держдопомога одному СГ, сукупний розмір якої незалежно від її форми та джерел не перевищує за будь-який трирічний період суму, еквівалентну 200 тис. євро за офіційним курсом НБУ на останній день фінансового року. Про незначну держдопомогу її надавачі не зобов'язані подавати повідомлення АМКУ, якщо тільки вона не стосується безпосередньо підтримки експорту або переважного використання продукції вітчизняного виробництва порівняно з імпортованою. Крім того, отримувачі незначної допомоги подають її надавачам інформацію про свою госпдіяльність та отриману держдопомогу лише за останні три роки (ч. 9 ст. 9 Закону №1555), а не за п'ять.
Обов'язок подавати АМКУ повідомлення про держдопомогу покладено на надавачів держдопомоги — тобто органи державної влади та місцевого самоврядування. I от саме вони наразі виявляють особливе незадоволення Законом №1555. Асоціація міст України у зверненні до прем'єр-міністра та голови ВРУ заявляє, що в неї «накопичилось зауважень та неточностей до Закону обсягом більше ніж сам Закон».
Претензії Асоціації міст України до Закону №1555
Застосування норм Закону в практичній діяльності та дотримання всіх його вимог потягне за собою:
— затримку реалізації майже всіх місцевих програм;
— неможливість оперативного надання фінансової підтримки або поповнення статутного капіталу комунальним підприємствам на виконання статутних завдань, спрямованих на забезпечення життєдіяльності громад;
— неможливість прийняття інших рішень відповідно до форм, визначених Законом...
Звернення Асоціації міст України
до прем'єр-міністра України та Голови ВРУ
Підзаконні акти
А є ж і ще нюанс. Закон №1555, безперечно, важливий, але для практичної роботи не менш важливими є й підзаконні акти АМКУ, прийняті на його виконання. Тим часом АМКУ зробив усе, щоб не перепрацюватися, — і це при тому, що в пояснювальній записці до Закону №1555, коли він був ще проектом, обґрунтовувалося розширення штату АМКУ та виділення додаткових бюджетних коштів на це за рахунок технічної допомоги ЄС. Наприклад, абз. 2 п. 1 розд. IV Порядку №2 встановлює строк подання повідомлення про нову державну допомогу — не менше ніж за 105 к. д. до запланованої дати набрання чинності відповідним нормативно-правовим актом або рішенням надавача, що дозволяє суб'єктам господарювання отримувати нову державну допомогу. Ще ґрунтовніше підійшов до справи АМКУ в Порядку №8, а саме в п. 1 розділу VII, де встановив, що строк розгляду справи про держдопомогу не повинен перевищувати 6 місяців з дня прийняття розпорядження про початок розгляду справи про держдопомогу, крім випадків, коли справу було порушено за результатами перевірки інформації про незаконну держдопомогу та/або неналежне використання держдопомоги або ж коли розгляд справи про держдопомогу було зупинено. Щоправда, 30 к. д. із цих 6 місяців відводиться на те, щоб повідомити всіх заінтересованих осіб про початок розгляду справи шляхом розміщення повідомлення на офіційному веб-сайті АМКУ (плюс 2 р. д. на розміщення інформації). У випадках справ про незаконну держдопомогу та/або неналежне використання держдопомоги строк розгляду може бути подовжено ще на три місяці, крім того, подовження строків розгляду належить до компетенції Голови АМКУ.
Підсумовуючи: у Законі №1555 та прийнятих на його виконання підзаконних актах ми отримали найвищі досягнення європейської бюрократії, перенесені на український ґрунт.
Нормативна база
- Закон №1555 — Закон України від 01.07.2014 р. №1555-VII «Про державну допомогу суб'єктам господарювання».
- Критерії №11 — Критерії оцінки допустимості державної допомоги суб'єктам господарювання на професійну підготовку працівників, затверджені постановою КМУ від 11.01.2018 р. №11.
- Критерії №33 — Критерії оцінки допустимості державної допомоги суб'єктам господарювання на працевлаштування окремих категорій працівників та створення нових робочих місць, затверджені постановою КМУ від 31.01.2018 р. №33.
- Критерії №36 — Критерії оцінки допустимості державної допомоги на відновлення платоспроможності та реструктуризацію суб'єктів господарювання, затверджені постановою КМУ від 31.01.2018 р. №36.
- Критерії №57 — Критерії оцінки допустимості державної допомоги суб'єктам господарювання для забезпечення розвитку регіонів та підтримки середнього та малого підприємництва, затверджені постановою КМУ від 07.02.2018 р. №57.
- Порядок №2 — Порядок подання та оформлення повідомлень про нову державну допомогу та про внесення змін до умов чинної державної допомоги, затверджений розпорядженням АМКУ від 04.03.2016 р. №2-рп.
- Порядок №8 — Порядок розгляду справ про державну допомогу суб'єктам господарювання, затверджений розпорядженням АМКУ від 12.04.2016 р. №8-рп.
- Порядок №468 — Порядок повернення незаконної державної допомоги, не допустимої для конкуренції, затверджений постановою КМУ від 04.07.2017 р. №468.
- Порядок моніторингу — Порядок проведення моніторингу державної допомоги суб'єктам господарювання, затверджений розпорядженням АМКУ від 28.12.2015 р. №43-рп.
- Порядок подання інформації — Порядок, форми та вимоги щодо подання Антимонопольному комітету України інформації про чинну державну допомогу суб'єктам господарювання, затверджений розпорядженням АМКУ від 28.12.2015 р. №43-рп.
- Порядок ведення реєстру — Порядок ведення та доступу до реєстру державної допомоги суб'єктам господарювання, затверджений розпорядженням АМКУ від 28.12.2015 р. №43-рп.
Андрій ПОРИТКО, заступник головного редактора