ВС вважає1, що ненадання документів на письмову вимогу інспектора з праці під час перевірки прирівнюється до недопущення до перевірки (або хоча б до створення перешкод у проведенні перевірки). Адже без таких документів, на думку суду, інспектор не зможе реалізувати завдання з інспектування.
Як правило, у перший же день перевірки контролери вручають керівникові чи особі, уповноваженій ним на представництво інтересів, перелік документів, які потрібно надати для перевірки та які стосуються предмета перевірки. Наприклад, для випадку податкової перевірки це прямо передбачено у п. 85.2 ПКУ. Так буває і в ситуації з інспекторами Держпраці. Вони також складають і надають роботодавцю перелік документів для інспектування.
1 Постанова ВС від 15.06.2021 р. у справі №826/7706/17.
Які будуть наслідки, якщо суб'єкт перевірки (інспектування) не надасть документів інспекторові?
З податківцями та податковими документальними перевірками все чітко визначено ст. 44 ПКУ. У ній прописано не лише строки, протягом яких слід зберігати документи, які розглядатимуться під час перевірки, а й правила, як ці документи відновити в разі їх втрати чи пошкодження. I головне — в цій самій статті зазначено: якщо документів під час документальної перевірки не надано, податківці матимуть повне право вважати, що їх і не було в тому звітному періоді, який перевіряється. Тобто податкову перевірку однаково проводитимуть — надав платник податків потрібні документи чи ні.
Звісно, дехто з платників податків вважає, що ненадання документів створить перешкоди для податкової перевірки. У чомусь це так, і податківці за потреби використають і цей аргумент, якщо доведуть, що насправді документи на момент перевірки платник мав і навмисне не надав їх. Проте перевірку з цієї причини навряд чи скасують (або відтермінують).
А як щодо перевірок Держпраці? Тут прямих норм немає, тож доведеться аналізувати загальні норми законодавства, яке регулює проведення перевірок.
Ненадання документів — це перешкоджання інспекторам чи недопущення до перевірки?
Нагадаємо, що ч. 4 ст. 2 Закону про держнагляд передбачено: заходи контролю здійснюються органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю і зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
У цьому випадку йдеться про Порядок, визначений постановою КМУ (раніше — Порядок №295, тепер — Порядок №823).
Відповідно до ч. 4 ст. 2 Закону про держнагляд органи Держпраці під час інспектування повинні дотримуватися, зокрема, приписів ст. 10 цього Закону щодо прав госпсуб'єктів під час перевірки.
У цій статті наведено перелік підстав для недопущення та для вимоги щодо припинення заходу державного нагляду (контролю) у разі, зокрема, з'ясування посадовими особами під час позапланового заходу державного нагляду (контролю) інших питань, ніж ті, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення такого заходу.
До обов'язків госпсуб'єктів при цьому віднесено обов'язок надавати документи, зразки продукції, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), відповідно до закону.
Якщо звернутися до чинного Порядку №823, то інспектори праці за наявності службового посвідчення безперешкодно мають право, зокрема, отримувати від органів державної влади, об'єктів відвідування інформацію та/або документи, необхідні для інспекційного відвідування (пп. 7 п. 10).
А відповідно до п. 11 Порядку №823 вимога інспектора праці про надання об'єктом відвідування для ознайомлення документів та/або їх копій чи витягів із документів, пояснень, доступу до всіх видів приміщень, організації робочого місця, внесена в межах повноважень, є обов'язковою для виконання.
А як було раніше?
Попередній Порядок №295 (п. 11 та 12) говорив лише про можливість ознайомлення з інформацією та документами щодо предмета інспектування. Iнспектори також могли вимагати лише ознайомлення з документами, а не їх надання на письмовий запит (вимогу).
Чи є законною вимога про надання документів до інспектування?
Iнспектування, яке розглядається у коментованій нами справі, проводилося 2017 року, тобто за дії ще Порядку №295. Можливо, тому суди розійшлися у своїх позиціях.
Суд першої інстанції слушно послався на приписи ст. 12 Конвенції №81, яка ратифікована 08.09.2004 р.
Iнспектори праці, забезпечені відповідними документами, що засвідчують їхні повноваження, мають право вимагати надання будь-яких книг, реєстрів або інших документів, ведення яких прописано національним законодавством з питань умов праці, з метою перевірки їхньої відповідності правовим нормам, і знімати копії з таких документів або робити з них витяги.
I ненадання суб'єктом перевірки необхідних для перевірки документів є фактичним недопущенням до її проведення. Тобто суд першої інстанції вирішив, що це недопущення.
Апеляція натомість стала на бік роботодавця та звернула увагу на хронометраж подій у коментованій справі:
— 20.04.2017 р. Держпраці видала направлення на позапланову перевірку роботодавця, яке надійшло до нього цього самого дня;
— 24.04.2017 р. Держпраці склала акт перевірки додержання суб'єктами господарювання законодавства про працю, в якому зазначено юридичну адресу замість фактичної (тобто не з'ясовано навіть фактичного місця розташування суб'єкта перевірки), відомості щодо присутності керівника чи уповноваженої особи та їхні підписи в акті не містяться, а також немає позначки про їх відмову від підпису та надання пояснень, зауважень;
— 17.05.2017 р. прийнято постанову про накладення штрафу за абз. 6 ч. 2 ст. 265 КЗпП у розмірі трьох мінімальних зарплат за створення перешкод у проведенні перевірки. Хоча в акті, як зауважила апеляційна інстанція, Держпраці зафіксувала факт недопущення до проведення перевірки.
Усе ж таки недопущення і створення перешкод у проведенні перевірки — це різні порушення!
Тому апеляція скасувала постанову та застосований штраф.
А от самої вимоги про надання документів навіть у 2018 році не заперечували — вона законна та відповідає меті перевірки.
ВС: Держпраці застосувала штраф за недопущення
Верховний Суд також погодився, що недопущення до перевірки і створення перешкод — це різні дії, які у чинному законодавстві на прикладі проведення перевірок іншими контролюючими органами є чітко окресленими та не пов'язаними між собою.
Увага!
Щодо перевірок Держпраці Верховний Суд має власну сталу позицію з урахуванням судової практики останніх років.
Так, у постановах від 21.10.2019 р. у справі №200/11885/18-а та від 23.04.2020 р. у справі №804/1671/17 Верховний Суд вважає, що Держпраці як уповноважений орган держави на здійснення заходу контролю має право на самостійне визначення переліку та обсягу документів, необхідних їй для реалізації наявних повноважень, витребувані документи мають містити інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування. Через ненадання позивачем витребуваних документів Держпраці не реалізувала наявного в неї повноваження, що є створенням перешкод у проведенні перевірки.
У коментованій нами справі ВС наголосив, що посадові особи Держпраці витребовували документи, які безпосередньо були необхідні для проведення перевірки, за зверненням колишнього працівника. Зокрема:
— табель обліку використання робочого часу за березень 2017 року;
— заява про прийняття на роботу або договір цивільно-правового характеру чи договір на стажування;
— відомість нарахування та виплати заробітної плати за березень 2017 року;
— інші документи, що стосуються розгляду звернення фізособи.
А під час розгляду справи суб'єкт перевірки стверджував, що ненадання документів не свідчить про недопущення посадових осіб до перевірки. А отже, штраф був застосований незаконно!
Проте ВС цього разу вирішив, що позаяк Держпраці склала акт про недопущення саме у зв'язку з ненаданням документів, то і постанову про застосування штрафу склала саме за недопущення до перевірки. Незважаючи на розбіжність у формулюваннях, скасовувати штраф немає підстав.
Поради від редакції
На сьогодні Порядок №823 прямо передбачає право інспектора вимагати інформацію та/або документи, необхідні для інспекційного відвідування. I навіть за умов відсутності затвердженої форми такої вимоги не надавати документів роботодавець може тільки після того, як зважить ризики можливості застосування штрафу.
Штраф на сьогодні однаковий за розміром як у разі створення перешкод у проведенні інспектування, так і в разі недопущення до інспектування. Нагадуємо, що у звичайному випадку він становить три розміри мінімальної заробітної плати (МЗП) (тобто у 2021 році це 18 тис. грн). Але якщо йдеться про перевірку неоформлених працівників та зарплати «в конвертах», розмір штрафу більший — 16 МЗП (тобто нині 96 тис. грн).
Можливо, через це Верховний Суд ухвалив таке доволі дивне рішення щодо коментованої справи. Адже формальна умова (розбіжність у формулюванні в акті та в постанові) для скасування штрафу була, й апеляція на це вказувала. Але Верховний Суд, очевидно, вирішив, що позаяк порушення (ненадання документів за відсутності стверджень, що їх немає) все ж таки було, то скасовувати штраф у тому самому розмірі, який застосовується за це порушення, не треба.
А порада наша така. Зверніть увагу: для податкових органів ПКУ чітко вказує на те, що акт про недопущення складають контролери. Для інспектування органами Держпраці такої умови не передбачено. Тож якщо суб'єкт перевірки приймає рішення саме не допустити до інспектування, то, на нашу думку, він не позбавлений можливості скласти власний акт і надати його інспекторам під підпис.
Навіть у разі якщо інспектори складуть власний у приміщенні те-риторіального управління Держпраці, це вже буде спір конкретних дій контролерів та суб'єкта перевірки, а не тлумачення тер-мінології. I тут уже суди досліджуватимуть підстави для перевірки та законність вимоги інспектора про надання документів, у т. ч. чи стосуються вони предмета перевірки.
Нормативна база
- КЗпП — Кодекс законів про працю України від 10.12.1971 р. №322-VIII.
- ПКУ — Податковий кодекс України від 02.12.2010 р. №2755-VI.
- Закон про держнагляд — Закон України від 05.04.2007 р. №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
- Порядок №823 — Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затверджений Постановою КМУ від 21.08.2019 р. №823 «Деякі питання здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю».
- Порядок №295 — Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 р. №295 (втратив чинність 30.08.2019 р.).
- Конвенція №81 — Конвенція №81 Міжнародної організації праці 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі (ратифікована Законом України від 08.09.2004 р. №1985-IV).
Наталія КАНАРЬОВА, «Дебет-Кредит»