В останній день лютого робоча група, сформована у Комітеті ВРУ з питань податкової та митної політики під керівництвом Ніни Южаніної, завершила роботу над текстом законопроекту про Національне бюро фінансової безпеки України. Що пропонується — заміна податкової міліції чи дещо інше?
Третє правоохоронне Нацбюро в Україні
З перших статей законопроекту про НБФБ1 складно зрозуміти, чи його приймають на заміну розділу ПКУ про податкову міліцію, чи це новий закон, покликаний врегулювати загальні відносини у сфері фінансової безпеки держави.
Річ у тім, що преамбула законопроекту про НБФБ зазначає правові та організаційні засади створення та діяльності НБФБ, завдання та повноваження, структуру, а також, що важливо, цей законопроект покликаний врегулювати порядок створення на основі кримінального аналізу та аналізу ризиків підґрунтя для кримінального переслідування осіб, злочинна діяльність яких загрожує фінансовій безпеці держави.
Останнє й визначає мету створення нового державного органу. Причому забезпечувати фінансову безпеку держави планується шляхом побудови та дієвого функціонування системи своєчасного виявлення та усунення системних загроз у сфері публічних фінансів, запобігання їх виникненню у майбутньому (ст. 2 законопроекту про НБФБ).
Повноваження НБФБ перелічені у ст. 6 законопроекту. Основною компетенцією нового держоргану є аналітично-інформаційна робота з метою виявлення та усунення причин та умов, що сприяють вчиненню кримінальних правопорушень, віднесених до підслідності Нацбюро. Новий держорган формує власні бази (банки) даних (з доступом до всіх баз даних, створених в Україні), створює власні системи на базі сучасних інформаційно-телекомунікаційних технологій, розробляє та впроваджує методики кримінального аналізу, співпрацює з державними органами та органами місцевого самоврядування, здійснює аналітичне супроводження досудового розслідування, оперативно-розшукової діяльності та судового розгляду у сфері публічних фінансів. I поряд з цим — виявляє, припиняє та розкриває злочини, віднесені до підслідності НБФБ, здійснює оперативно-розшукову діяльність та досудове розслідування злочинів.
Загалом, їхня компетенція вражає! Такі собі СБУ, поліція та профайлер в одному флаконі. Зазначимо, що такий системно-аналітичний підхід до виявлення та розслідування злочинів притаманний англосаксонській моделі кримінального процесу, у т. ч. США. Проте для України це дещо новий підхід до створення умов для забезпечення діяльності правоохоронного держоргану, мета якого — розслідування злочинів в Україні.
До речі, зауважимо, що НБФБ створюється не в системі виконавчих органів державної влади та не підпорядковується КМУ.
Директор НБФБ призначається та звільняється Президентом України. Повноваження на звільнення визначено й для ВРУ, проте законопроект не дає можливості зробити це частіше одного разу на рік (тобто лише за результатами щорічного звіту) — ч. 8, 9 ст. 41 законопроекту. Складається враження, що законопроект про НБФБ є вдосконаленою моделлю законів про НАБУ та про ДБР.
Попередній досвід
Це вже не перша спроба створити незалежний державний правоохоронний орган, на який покладається розслідування та розкриття корупційних правопорушень. Першою такою спробою, причому, на наш погляд, вдалою, є НАБУ. Директор НАБУ призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України. А ВРУ з підстав, визначених пунктами 6 — 11 ч. 4 ст. 6 Закону про НАБУ, наділено правом прийняти рішення про звільнення директора Нацбюро з посади.
Ще одна спроба — це Державне бюро розслідувань (ДБР). На відміну від НАБУ, директор ДБР призначається на посаду Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України відповідно до подання Конкурсної комісії, яка складається з осіб від Президента України, ВРУ та КМУ. Та хоча Закону про ДБР уже понад два роки, саме ДБР досі не створено: у листопаді 2017 року обрано лише директора та двох його заступників.
Проте структура третього Нацбюро є значно складнішою. Вона охоплює аналітично-інформаційні підрозділи з детективами-аналітиками, слідчо-оперативні підрозділи (також зі своїми детективами — особами начальницького складу Нацбюро), колегіальним дорадчим органом (у складі якого — директор, заступники, директори департаментів аналітично-інформаційних та слідчо-оперативних підрозділів), з підрозділами власної безпеки (підрозділи внутрішньої безпеки, кібербезпеки та фізичного захисту), а також Тренінговий центр Нацбюро, назва якого говорить сама за себе (спецпідготовка кандидатів у Нацбюро) (статті 14, 17, 19 — 28, 33).
Зверніть увагу!
Згідно з перехідними положеннями законопроекту, до створення у НБФБ оперативно-технічного підрозділу останній забезпечуватиметься матеріально-технічними ресурсами з боку СБУ.
Загалом, третя спроба створити ще один правоохоронний держорган викликає чимало запитань, адже сферу фінансової безпеки за цим законопроектом не окреслено та не визначено. Але цього разу перше знайомство з положеннями законопроекту мало би говорити про його максимальну незалежність від політичних сил та посадових осіб вищого ешелону української влади. Однак контроль за діяльністю Нацбюро здійснюють відповідні комітети ВРУ з питань забезпечення правоохоронної діяльності, податкової та митної політики, а нагляд за додержанням бюро законів під час проведення оперативно-розшукової діяльності та досудового розслідування здійснює Генпрокурор безпосередньо та через уповноважених ним прокурорів (ст. 82). I важливо, що межу цього контролю не визначено законом, а результат — це щорічний звіт директора НБФБ. Очевидно, у разі прийняття законопроекту без кардинальних змін оцінити роботу цього третього Нацбюро можна буде нескоро.
Ще один важливий момент — рада громадського контролю, яку має бути створено при кожному органі НБФБ. Положення про таку раду та порядок її формування затверджуються наказом НБФБ. I хоча конкурс з формування ради громадського контролю доволі складний, її повноваження обмежуються самим Положенням про раду, заслуховуванням звітів та затвердженням висновків щодо них, а також участю у Кваліфікаційно-дисциплінарній комісії відповідного органу НБФБ (ст. 82 — 86).
НБФБ — спроба замінити податкову міліцію
Щодо головної мети цього законопроекту — заміни податкової міліції на НБФБ, проект слід читати з Прикінцевих положень.
Нагадаємо, що податкова міліція нині діє у складі органів ДФС і її повноваження визначено у розділі XVIII-2 «Податкова міліція» ПКУ. Однак Нацбюро, яке планується створити на заміну податковій міліції, має ширші повноваження з розслідування злочинів.
Підрозділи детективів та підрозділи внутрішньої безпеки НБФБ є органами досудового розслідування (а їхні посадові особи — слідчими), уповноваженими в межах компетенції, передбаченої КПКУ, здійснювати дізнання та досудове розслідування кримінальних правопорушень (зміни до п. 17 ч. 1 ст. 3, ч. 1 ст. 38 КПКУ).
До їхньої підслідності відносяться злочини, передбачені ст. 159-1, 191-1, 204, 205, 205-1, 212, 212-1, 218-1, 219, 220-1, 220-2, 222, 222-1, 222-2, 223-1, 223-2, 224, 231, 232-1, 232-2, 233 ККУ, а також пов'язані з наведеними злочинами — за ст. 190 — 192, 199, 200, 216, 255, 358, 364 (якщо розслідування таких злочинів не належить до підслідності НАБУ або ДБР), 366, 367 ККУ.
Тобто відтепер ідеться не лише про злочини щодо фіктивного підприємництва (ст. 205), підроблення документів, які подаються для проведення держреєстрації ЮО та фізосіб-підприємців (ст. 205-1), ухилення від сплати податків, зборів (обов'язкових платежів) та ЄСВ (ст. 212, 212-1), доведення банку до неплатоспроможності (ст. 218-1) та доведення до банкрутства (ст. 219), але й щодо шахрайства з фінансовими ресурсами (ст. 222), злочинів у сфері обігу ЦП, порушення банківської таємниці та використання інсайдерської інформації, привласнення, розтрати майна або заволодіння ним шляхом зловживання службовим становищем (ст. 191).
До того ж ККУ пропонується доповнити новими статтями за підслідністю НБФБ, а саме: ст. 191-1 — злочини з бюджетними коштами шляхом зловживання службовим становищем, ст. 222-2 — шахрайство з ПДВ (ідеться про розкрадання бюджетних коштів шляхом незаконного бюджетного відшкодування).
Не забули й про адміністративні правопорушення (п. 3 ч. 2 розд. VI «Прикінцеві положення» законопроекту): КУпАП пропонується доповнити ст. 185-14 щодо невиконання законних вимог посадових осіб НБФБ. Тут ідеться про ненадання інформації та/або документів НБФБ на законний запит, надання недостовірної чи неповної інформації, порушення строку надання, а також повідомлення третіх осіб про збір інформації щодо них з боку Нацбюро. Штраф за це незначний — від 250 до 400 н. м. д. г. (від 4250 грн до 6800 грн), повторно — від 400 н. м. д. г. до 600 н. м. д. г. (від 6800 грн до 10200 грн).
Зазначимо, що для реалізації наведених вище повноважень НБФБ та його уповноважених посадових осіб планується наділити правом за рішенням директора НБФБ (його заступника), погодженим прокурором, отримувати від фінансових установ, підприємств та організацій незалежно від форми власності інформацію про операції, рахунки, вклади, правочини фізичних та юридичних осіб (п. 13 ч. 1 ст. 7 законопроекту). I це ми не говоримо про отримання інформації у межах розслідування злочинів — ідеться про звичайний збір інформації органами НБФБ (очевидно, для забезпечення аналітично-інформаційної роботи та ведення баз (банків) даних структурних підрозділів Бюро).
Необмежена інформація?
До речі, лише банки мають надавати таку інформацію в межах Закону про банки та банківську діяльність з дотриманням банківської таємниці. Щодо іншої інформації від СГД, то тут, по суті, немає жодних обмежень та вказівок на кшталт «...з підстав, передбачених законом...» (хоча вилучати предмети та документи — лише за КПКУ). Питання захисту від свавілля НБФБ наразі залишається відкритим: адже за пред'явленням службового посвідчення посадові особи Бюро мають право безперешкодно входити до держорганів, органів місцевого самоврядування, установ та організацій (п. 15 ч. 1 ст. 7 законопроекту).
Сюрпризи законопроекту про НБФБ
Ну і насамкінець: останнім часом уже стало правилом читати кожен новий закон як шараду — у пошуках прихованого сюрпризу. Не розчарував і законопроект про НБФБ. Зміни, які він має внести до інших законів, стосуватимуться проведення ревізій та перевірок.
Нагадаємо, що серед громадськості давно поширена інформація щодо незаконності призначення податкових перевірок за судовими рішеннями. Адже відповідно до п. 5 ч. 2 ст. 40 КПКУ слідчий уповноважений звертатися за погодженням із прокурором до слідчого судді із клопотанням про застосування заходів із забезпечення кримінального провадження, проведення слідчих (розшукових) та негласних слідчих (розшукових) дій.
Призначення документальної перевірки не є слідчою чи розшуковою дією або заходом забезпечення кримінального провадження, тож не віднесене законом до повноважень слідчого. Не передбачено такого й у ПКУ.
А от законопроект про НБФБ пропонує певним чином узаконити ситуацію та віддати це на відкуп слідчого судді та прокурора. Так, останнього у межах нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням планують уповноважити, зокрема, погоджувати або відмовляти у погодженні клопотань слідчого до слідчого судді про проведення слідчих (розшукових) дій, негласних слідчих (розшукових) дій, призначення перевірок та ревізій у визначеному законом порядку, інших процесуальних дій у випадках, передбачених цим Кодексом, чи самостійно подавати слідчому судді такі клопотання. Такі зміни має бути внесено до п. 10 ч. 2 ст. 36, п. 5 ч. 2 ст. 40 КПКУ.
Загалом враження від закону є радше позитивним, але не без прихованих недоліків.
Наталія КАНАРЬОВА, «Дебет-Кредит»