Напевне, цієї статті не було б, якби на очі автору не потрапив один лист1. Найдивніше, що його автором є Мін'юст. І в ньому він висловлюється проти мораторію, посилаючись на позицію судів першої інстанції. І що ще дивніше — серед двох законів, якими запроваджується мораторій, Мін'юст, як і адміністративні суди, визнаючи права контролюючих органів на перевірки, керуються лише одним із них. Детальніше — далі у статті.
Святе місце порожнім не буває...
Річ у тім, що цей лист, який висловлює позицію фахівців у галузі права, вже застосовується на практиці. До нас у редакцію останнім часом дуже часто звертаються передплатники із запитанням: а чи діє мораторій на перевірки?
Вивчаючи чинне законодавство, ми без вагань вказували на те, що жодних нормативно-правових актів на його скасування чи зупинення останнім часом не приймалося. А виявляється, мораторій уже давно ЗАКІНЧИВСЯ!
Уже з кінця 2015 року чимало підприємств підпало під перевірки Держпраці, Екоінспекції, Укртрансінспекції, Держгеонадр тощо. Цей перелік, якщо глибше вивчити питання, на нашу думку, буде досить довгим2.
1 Лист Міністерства юстиції України від 04.12.2015 р. №2112/14157-0-4-15/8.1, див. «ДК» №14/2016.
2 Додатково також див. лист Держархбудінспекції від 22.01.2016 р. №40-70-2016-47.
І всі вони вважають, що право на проведення перевірок вони, як контролюючі органи, отримали з 01.07.2015 р. А підтримали їх у цьому суди та Мін'юст.
Законів два, а мораторій — один?
Спробуймо зрозуміти, виходячи з яких міркувань саме Закон №76 виявився єдиним, що встановлює мораторій на перевірки для контролюючих органів, крім ДФС та Держфінінспекції.
Нагадаємо: 28.12.2014 р. ВРУ було прийнято два нормативні документи — Закон №76 та Закон №71.
Відповідно до п. 8 розділу ІІІ «Прикінцевих положень» Закону №76, перевірки підприємств, установ та організацій, фізосіб-підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюються протягом січня — червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки.
Пунктом 3 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону №71 законодавець установив, що у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізосіб-підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу КМУ, за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України. Зазначене обмеження не поширюється:
— з 1 січня 2015 року на перевірки суб'єктів господарювання, що ввозять на митну територію України та/або виробляють та/або реалізують підакцизні товари, на перевірки дотримання норм законодавства з питань наявності ліцензій, повноти нарахування та сплати ПДФО, ЄСВ, відшкодування ПДВ;
— з 1 липня 2015 року на перевірки платників єдиного податку другої і третьої (фізособи-підприємці) груп, крім тих, які здійснюють діяльність на ринках, продаж товарів у дрібнороздрібній торговельній мережі через засоби пересувної мережі, за винятком платників єдиного податку, визначених пунктом 27 підрозділу 10 розділу XX «Перехідні положення» ПКУ, з питань дотримання порядку застосування реєстраторів розрахункових операцій.
При спробі витлумачити вищенаведені дві норми Мін'юст розділив їх за сферою застосування та зазначив, що Закон №71 спрямований на врегулювання відносин, що виникають у сфері справляння податків та зборів.
Аргументи для іншого — обмеження щодо перевірок підприємств, установ, організацій, фізосіб-підприємців контролюючими органами відповідно до пункту 8 розділу III «Прикінцеві положення» Закону №76 тривало протягом січня — червня 2015 року.
Висновок: на сьогодні жодного мораторію на здійснення перевірок, зокрема планових, не передбачено.
Ми можемо лише припустити, що, очевидно, коментованого нами листа Мін'юсту не було б, якби, справді, не два судові рішення:
1) постанова Волинського окружного адміністративного суду у справі №803/2043/15 від 26 серпня 2015 року1;
2) постанова Львівського окружного адміністративного суду у справі №813/4673/15 від 26 жовтня 2015 року2.
Насправді ми були здивовані, що апеляційні інстанції3 підтримали повністю обидва судові рішення.
Мораторій зник, а ми й не помітили?
Для того щоб визначитися з тим, чи зник мораторій, як динозаври у період мезозойської ери, нам не варто обмежуватися лише вищенаведеною судовою практикою. Адже Мін'юст у коментованому листі виходить з її начебто однозначності, проте насправді ситуація виглядає дещо інакше.
Так, інші окружні адміністративні суди дивляться на цю ситуацію, оцінюючи приписи обох законів без допустимості їх суперечливості, — наприклад, постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.07.2015 р. у справі №826/13378/154, від 10.12.2015 р. у справі №826/23874/155, від 12.02.2016 р. у справі №826/1237/16, ухвала Львівського апеляційного адмінсуду від 22.02.2016 р. у справі №876/605/166.
1 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/49414311.
2 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/53323864.
3 У справі №813/4673/15 — http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/55826341, а також ухвала ВАСУ про прийняття до провадження на перегляд рішень обох судових інстанцій http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/56579899. У справі №803/2043/15 — http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/55281269. Чи оскаржені рішення у цій справі до ВАСУ, нам наразі не відомо.
4 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/47709382. Постанову залишено без змін (ухвала Київського апеляційного адмінсуду від 16.09.2015 р. http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/51885716, ухвала ВАСУ від 06.10.2015 р. http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/52472433).
5 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/54332043, залишена в силі ухвалою Київського апеляційного адмінсуду від 18.02.2016 р. http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/55935034.
Загалом, оцінюючи два закони (№71 та №76), на нашу думку, їх не можна розділити (витлумачити окремо) за сферою їх застосування.
Тому, на нашу думку, норми щодо мораторію на перевірку варто читати з урахуванням таких моментів:
1) на кого вони поширюються — на підприємства, установи та організації, фізосіб-підприємців;
2) стосуються перевірок — державного нагляду (контролю) органів державної влади (контролюючих органів) у сфері в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства (визначення ми взяли зі ст. 1 Закону про держнагляд, яке було враховане судами, які все-таки стали на бік платників податків, — див. постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.07.2015 р. у справі №826/13378/15, залишену в силі рішенням апеляційного суду, і в перегляді якої відмовлено ВАСУ);
Позиція суду, підтримана всіма судовими інстанціями
Пункт 3 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» від 28.12.2014 №71-VIII не є зміною чи доповненням до Податкового кодексу України та застосоване у ньому поняття «контролюючі органи» стосується всіх контролюючих органів, тобто органів, які здійснюють державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності згідно із Законом України від 5 квітня 2007 року №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Постанова Окружного адміністративного суду
міста Києва від 28.07.2015 р. у справі №826/13378/15
3) виконується контролюючими органами — наведене поняття, на думку судів, слід застосовувати у розумінні п. 1 Указу №817/98, відповідно до якого контролюючі органи — органи виконавчої влади, уповноважені від імені держави здійснювати перевірку фінансово-господарської діяльності суб'єктів підприємницької діяльності. А сам Перелік контролюючих органів, на які поширюється дія мораторію, наведений у Постанові КМУ від 13.08.2014 р. №408 (яка спочатку стосувалася мораторію 2014 р. і відповідної термінології, проте скасована не була і є чинною). Отже, вимоги п. 3 Прикінцевих положень Закону №71 стосуються всіх без винятку контролюючих органів. Хоча окремі суди все-таки спробували обмежити термін «контролюючі органи» лише тими, на кого поширюється Закон про держнагляд;
4) періоди застосування — протягом 2015 — 2016 років.
Незважаючи на вищенаведене, на нашу думку, в 2015 — 2016 роках усі без винятку контролюючі органи мають право без отримання дозволу КМУ включати до планів проведення перевірок лише ті підприємства, обсяг доходу за попередній календарний рік яких становить понад 20 мільйонів гривень, або ж за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду чи згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України, крім винятків, передбачених п. 3 Прикінцевих положень Закону №71. Ця норма діє до 31.12.2016 р. Норма п. 8 Перехідних положень Закону №76, справді, закінчила свою дію 30.06.2015 р. Проте вона не скасовує, не змінює та не заміняє мораторій, установлений п. 3 Прикінцевих положень Закону №71-VIII.
Замість висновків. Зважаючи на те що подібні роз'яснення не мають сили нормативно-правового акта, а лише відображають офіційну позицію відповідного державного органу, який його видав, ми ДУЖЕ сподіваємося, що Мін'юст передумає та відкличе цей лист. А можливо, надасть інше роз'яснення, яке дасть належну правову оцінку обом правовим нормам законів №71 та 76. Їх тлумачення — прерогатива судової гілки влади...
Чи є мораторій для ДФС?
На відміну від вищенаведених державних органів, ДФС — єдиний державний орган, який не заперечував наявності мораторію на перевірки та планомірно дотримується цього й на сьогодні. Ще листом від 28.01.2015 р. №2463/7/99-99-22-02-04-17 ДФСУ визначилася з поширенням мораторію на перевірки у 2015 та 2016 роках з урахуванням приписів п. 3 Прикінцевих положень Закону №71. Щоправда, при цьому вона зазначила: обмеження права контролюючих органів щодо проведення перевірок не поширюється на проведення зустрічних звірок відповідно до п. 73.5 ПКУ, а також документальних перевірок, розпочатих до 1 січня 2015 року.
Нормативна база
- ПКУ — Податковий кодекс України від 02.12.2010 р. №2755-VI.
- Закон №71 — Закон України від 28.12.2014 р. №71-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи».
- Закон №76 — Закон України від 28.12.2014 р. №76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України».
- Закон про держнагляд — Закон України від 05.04.2007 р. №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
- Указ №817/98 — Указ Президента України від 23.07.98 р. №817/98 «Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності».
Наталія КАНАРЬОВА, «Дебет-Кредит»