Український законодавець дещо хаотично, але приймає законодавчі акти, спрямовані на дерегулювання підприємницької діяльності. Нагадаємо, 3 серпня набрав чинності Закон від 31.07.2014 р. №1622-VII, який запровадив мораторій на перевірки суб'єктів господарювання до грудня 2014 р. включно всіма органами контролю, крім органів державної фіскальної служби (див. «ДК» №33-34/2014). А дещо раніше, 22 липня, було прийнято Закон №1600-VII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обмеження втручання у діяльність суб'єктів господарювання» (див. «ДК» №35/2014), яким внесено істотні зміни до законодавства у сфері перевірок. Розгляньмо основні нововведення, встановлені цим Законом.
Зміни в основному стосуються Закону України від 05.04.2007 р. №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі — Закон №877). У деяких аспектах їх, безперечно, можна назвати революційними. Коментовані зміни набрали чинності з 17 серпня.
Засади правового регулювання
Для початку нагадаємо, що Закон №877, прийнятий 2007 року, мав на меті уніфікувати перевірочну діяльність. Він передбачив основні принципи державного контролю в сфері господарської діяльності, види перевірок, їх максимальну тривалість, встановив перелік прав та обов'язків суб'єктів господарювання і контролюючих органів.
Сфера дії Закону №877
Закон від самого початку вочевидь задумувався як своєрідна «перевірочна конституція», а тому законодавець, визначаючи сферу його дії, пішов від протилежного і зазначив не сфери, на які закон поширюється, а відносини, щодо яких він не діє. Тож після прийняття Закону державні органи ще довго намагалися вийти з-під його дії, розсилаючи роз'яснення, що контролю «у сфері господарської діяльності» вони не здійснюють.
Така ситуація призводила до того, що між підприємцями та контролюючими органами виникали спори навіть щодо того, чи повинні вони виконувати цей закон. Звичайно, законодавцю слід було рано чи пізно змінити цю ситуацію і передбачити не перелік винятків, а навпаки — виключний перелік сфер, у яких можливим є державний контроль, і конкретний перелік сфер, на які поширюється дія Закону №877.
Ситуація кардинально не змінилася, але коментованим законом сферу дії Закону №877 змінено. Перелік сфер, на які Закон №877 не поширюється, скорочено.
Зі скорочення винятків можна зробити висновок, що дія Закону №877 тепер поширюється на контроль у таких сферах:
— заходи контролю у галузі оподаткування (про них поговоримо дещо нижче);
— стан криптографічного та технічного захисту інформації;
— використання державного та комунального майна;
— страховий нагляд;
— інші види спеціального державного контролю за діяльністю суб'єктів господарювання на ринку фінансових послуг;
— державний нагляд (контроль) за дотриманням вимог нормативно-правових актів щодо забезпечення безпеки на автомобільному транспорті;
— державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд;
— телекомунікація, поштовий зв'язок, радіочастотний ресурс України;
— проведення процедур, передбачених КпАП;
— дотримання ліцензійних умов транспортування природного і нафтового газу трубопроводами та його розподілу, постачання природного газу, зберігання природного газу в обсягах, що перевищують рівень, який встановлюється ліцензійними умовами провадження господарської діяльності зі зберігання природного газу.
Звернімо увагу, що деякі сфери діяльності, що підлягає ліцензуванню, раніше випадали зі сфери дії Закону №877, а тепер підпадуть під його дію. Щоправда, стосовно деяких із процедур важко уявити дію цього закону (наприклад, щодо передбачених КпАП).
Податкові та митні органи
Цікаво, що Закон №877 не поширювався на відносини, що виникають під час здійснення заходів контролю органами доходів та зборів. Відтепер ця норма вилучена, і серед винятків залишився валютний контроль, митний контроль на кордоні та контроль за дотриманням бюджетного законодавства. Із цього випливає висновок, що Закон №877 з 17 серпня поширюється на податкові органи, а також митні органи щодо податкового та митного контролю не на кордоні, зокрема на всі контрольно-перевірочні функції після закінчення митних процедур.
Але в наступних нормах коментованим законом не внесено жодних змін до Податкового чи Митного кодексів, і тому ці зміни щодо податкових та митних органів (органів Державної фіскальної служби) виглядають дещо незрозуміло. Адже неузгодженості, приміром, між ПКУ та Законом №877 — великі, наприклад щодо підстав для перевірок та їх строків.
Незважаючи на це, слід констатувати, що податкові перевірки на сьогодні є перевірками господарської діяльності, і права й обов'язки суб'єктів господарювання та контролерів, відповідно до чинної на сьогодні редакції Закону №877, поширюються і на перевірки органами фіскальної служби, крім митного контролю на кордоні.
Підстави для позапланової перевірки — звернення фізосіб
Перші зміни стосуються принципів держконтролю, викладених у ст. 3 Закону №877. Цікаво зазначити, що принцип об'єктивності доповнено «принципом неприпустимості проведення перевірок суб'єктів господарювання за анонімними та іншими необґрунтованими заявами, а також невідворотності відповідальності осіб за подання таких заяв». Власне у зв'язку з цими змінами до ч. 1 ст. 6 замінено одну з підстав для проведення позапланової перевірки — замість звернення фізичних та юридичних осіб щодо порушення законодавства тепер підставою для позапланової перевірки буде «обґрунтоване звернення фізичної особи про порушення суб'єктом господарювання її законних прав». Тут важливо, що, по-перше, звертатися зі скаргою можуть тільки фізособи, по-друге, скарга має стосуватися саме порушень їхніх прав, а не абстрактного порушення законодавства.
Стаття 6 також доповнена правилом, згідно з яким фізособи, які подали безпідставне звернення про порушення суб'єктом господарювання вимог законодавства, несуть відповідальність, передбачену законом. Це відповідальність за поширення відомостей, що порочать честь, гідність та ділову репутацію (майнова, тобто передбачена ЦКУ, що застосовується в судовому порядку).
Проте вимога щодо «обґрунтованості» звернення фізособи, на наш погляд, дає органам контролю свободу «відфутболити» необґрунтоване, на їхній погляд, звернення без перевірки, а реагувати лише на вигідні звернення. Вбачається, що орган контролю повинен реагувати на будь-яку скаргу, де йдеться про порушення конкретних прав заявника, і жодна скарга не повинна заздалегідь вважатися необґрунтованою — адже у зв'язку з цим підвищується ризик «відписок» громадянам, які справді звертаються по захист своїх прав. На наш погляд, зміна в цій частині сприяє корупції.
Обов'язки контролерів та відшкодування збитків
Щодо змін принципів держконтролю зазначимо: обов'язки органів контролю та їхніх посадових осіб (ч. 2 ст. 8) доповнено. Зокрема, вони зобов'язані дотримувати принципів держконтролю, а також не повинні перешкоджати праву суб'єктів господарювання на будь-який законний захист, у т. ч. третіми особами.
У новій редакції положень ст. 9 конкретизовано порядок відшкодування шкоди, завданої фізичній чи юридичній особі незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадової особи органу держконтролю. Така шкода відшкодовується за кошти відповідних бюджетів, передбачених для фінансування цього органу, незалежно від вини такої посадової або службової особи. Окрім цього, законом передбачено, що посадова особа відшкодовує виплачене відшкодування завданої шкоди в порядку регресу.
Звичайно, держслужбовець перебуває і під дією норм трудового права, яке обмежує майнову відповідальність працівників. Тож практика покаже, але очевидно, що така норма повинна сприяти зменшенню кількості порушень прав суб'єктів господарювання під час перевірок.
Одночасні та спільні перевірки
Істотних змін зазнало правило щодо одночасності перевірок СГД. По-перше, статтю 3 (перелік принципів держконтролю) доповнено принципом неприпустимості здійснення держконтролю різними органами держконтролю з одного й того самого питання.
Власне, це має потягнути за собою одночасну адміністративну реформу зі скороченням кількості органів держконтролю (саме на цю реформу держава, на наш погляд, має використати встановлений нею час мораторію на перевірки бізнесу).
Водночас ст. 4 і 5 доповнено низкою конкретних правил щодо проведення одночасних перевірок. Найголовніше те, що, згідно зі ст. 5, протягом одного року проведення більш ніж однієї планової перевірки щодо одного суб'єкта господарювання не допускається. З інших положень згаданих статей можна зробити висновок, що за рік на підприємстві може бути лише одна планова перевірка: або одного державного органу, або комплексна.
У разі якщо суб'єкта господарювання на відповідний плановий період включено до планів перевірок одночасно кількох органів контролю, відповідні планові заходи здійснюються такими органами комплексно — одночасно всіма органами, до планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) яких включено суб'єкта господарювання.
Порядок складання та затвердження плану комплексних планових заходів має встановити Кабмін. Такий план буде затверджувати Держпідприємництво.
Плани перевірок
Важливо також, що в разі якщо суб'єкта господарювання включено до плану одного органу, то інші органи не мають права проводити у нього планову перевірку в цьому плановому періоді — вони повинні провести лише комплексну перевірку.
Це означає, що всі плани перевірок будуть уніфіковані та консолідовані. Власне, згідно з ч. 1 ст. 5 Закону, плани здійснення заходів держконтролю на відповідний плановий період будуть оприлюднюватися на офіційному веб-сайті органу держконтролю не пізніше ніж за 10 днів до початку відповідного планового періоду. Важливо також, що план перевірок повинен містити конкретні календарні дати початку кожної планової перевірки та строки їх здійснення.
Щоправда, плутанина стосовно тривалості планового періоду (квартал чи рік) у Законі залишилася. Виходячи зі згаданої норми, що забороняє планові перевірки частіше одного разу на рік, — квартальні плани взагалі втрачають сенс.
Час перевірок
Істотне, хоча й редакційне, уточнення стосується змін до ч. 3 ст. 4 Закону №877, відповідно до якої планові та позапланові перевірки здійснюються в робочий час суб'єкта господарювання, встановлений його правилами внутрішнього трудового розпорядку (раніше закон не містив слова «його»). Проте невідомо, чи це добре для суб'єктів господарювання, адже тепер деякі заходи контролю на постійно діючих підприємствах можуть проводитися і вночі (бо робочий час стосується не суб'єкта господарювання взагалі, а кожної категорії працівників окремо).
Зупинення підприємства
Змінилися правила зупинення діяльності суб'єкта господарювання, викладені в ч. 5 ст. 4. Якщо раніше передбачалося, що повне або часткове зупинення виробництва чи реалізації встановлювалося та скасовувалося за рішенням суду, то тепер Закон №877 вживає термін «призупинення», і запроваджується таке призупинення за рішенням суду. Проте відновлення виробництва та реалізації після призупинення уможливлюється з моменту отримання органом держконтролю, який ініціював призупинення, повідомлення суб'єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень. Процесуальні норми, що містили порядок звернення до суду в цьому випадку, зі ст. 5 Закону №877 вилучено.
Олексій КРАВЧУК, к. ю. н., доцент, аудитор