Нагадаємо, що органи Держпраці належать до органів держнагляду (контролю) за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення (ч. 6 ст. 2 Закону №877). Але за п. 1 постанови КМУ від 13.03.2022 №303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) в умовах воєнного стану» на проведення планових перевірок на період дії воєнного стану встановлено мораторій.
* Постанова ВС від 23.01.2025 у справі №240/32993/23.
Водночас за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров’я людини, захист довкілля та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов’язань України протягом періоду воєнного стану дозволити здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах (п. 2 Постанови №303).
Про те, які перевірки за таких умов може проводити Держпраці в 2025 році, ми вже докладно розповіли, наголосивши, що, попри складання планів-графіків, по суті, Держпраці може завітати лише на позапланову перевірку. І навіть якщо Держпраці зазначена у плані комплексних планових перевірок (які начебто у мораторії не згадуються), СГ завжди має можливість від комплексної перевірки відмовитися. Що знову виводить Держпраці з гри.
Проте і для планових, і для позапланових перевірок є одне загальне правило! Плановий чи позаплановий захід щодо госпсуб’єкта-юрособи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником (ч. 11 ст. 4 Закону №877). Водночас, коли йдеться про позапланову перевірку Держпраці, немає норм Закону №877, які б давали можливість переносити строки держнагляду (контролю).
А якщо керівник на момент з’явлення перевіряльників на підприємстві відсутній, працює віддалено або тимчасово перебуває на лікарняному? І немає іншої особи, уповноваженої на приймання контролерів? То проводиться перевірка чи ні? І якщо інспектори Держпраці все ж таки її проведуть, чи не можна оскаржити на цій підставі результати такої перевірки?
Звернімося до прикладу з практики, щодо якого вже є цьогорічне рішення ВС.
Як інспектори шукали керівника
У період з 25.09.2023 до 26.09.2023 посадові особи управління Держпраці на підставі посвідчень та листа-погодження Держпраці від 18.09.2023 спробували провести захід держконтролю (інспектування) за юридичною адресою ТОВ.
У період спроби проведення цієї позапланової перевірки директорка ТОВ була відсутня на робочому місця і з нею довелося розмовляти телефоном. Під час телефонної розмови керівниця повідомила, що перебуває в іншому місті й не може бути присутньою на перевірці. А комерційний директор повідомив, що всі документи щодо товариства знаходяться саме у директора. Тобто інших уповноважених осіб для зустрічі контролерів немає.
Посадові особи Держпраці 26.09.2023 склали акт про неможливість проведення заходу держконтролю, в якому зазначили про відсутність керівника або уповноваженої ним особи за місцезнаходженням (адресою за ЄДР, іншими документами, що стали підставою для проведення заходу держнагляду (контролю).
Зазначений акт надіслали поштовою кореспонденцією на адресу ТОВ 27.09.2023. Цей акт став підставою для накладення штрафу за порушення проведення заходу держконтролю за абзацом сьомим ч. 2 ст. 265 КзпП і Порядком накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженим постановою КМУ від 17.07.2013 №509, у розмірі 20 100,900 грн.
Штраф фігурував у складеній постанові, де було зазначено про відповідальність за недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні.
ТОВ вважає, що цей акт не відповідає дійсності та вимогам чинного законодавства, бо складений без директорки і його примірника їй не надали. Жодних перешкод вона не вчиняла. Розгляд справи та ухвалення спірної постанови також були здійснені без повідомлення та участі товариства.
Чия правда у цій ситуації?
Що каже закон
Процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юрособами (зокрема їхніми структурними та відокремленими підрозділами, які не є юрособами) та фізособами, які використовують найману працю (далі — об’єкт відвідування), з урахуванням особливостей, визначених Конвенцією Міжнародної організації праці 1947 року №81 про інспекцію праці у промисловості й торгівлі (далі — Конвенція №81) та Законом України №877, визначав Порядок №823. Проте цей нормативно-правовий акт втратив чинність на підставі постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2021 у справі №640/17424/19.
Отже, Держпраці не має права складати акт про перешкоди, які не дали можливості провести перевірку, посилаючись на Порядок №823.
Численна судова практика 2022 року вказує на те, що акт про неможливість проведення інспекційного відвідування, який став підставою для винесення постанови про накладення штрафу, складено поза межами правового регулювання, що є достатньою і самостійною підставою для скасування постанови. А все через відсутність затвердженої і не скасованої судом форми!
Проте Наказом від 09.03.2023 №1243 (чинний з 23.05.2023) Мінекономіки затвердило форми документів, що складаються під час здійснення заходів Держпраці, зокрема таку форму, як акт про неможливість проведення заходу державного контролю (форма 3). Але у ньому зазначено, що захід державного контролю неможливо провести у зв’язку зі створенням перешкод у діяльності інспектора праці. А не через відсутність керівника чи уповноваженої особи.
Чи вважати в такому разі відсутність директорки перешкодою, яку створило ТОВ для проведення перевірки Держпраці? Нагадаємо, що йдеться про позапланову перевірку, про проведення якої ТОВ заздалегідь ніхто не попереджав.
Що ж до застосування штрафу, то тут теж були свої проблеми.
Порядком №509 передбачено, що штрафи накладаються на підставі:
— акта про виявлення під час перевірки госпсуб’єкта або роботодавця ознак порушення законодавства про працю та/або зайнятість населення;
— акта документальної виїзної перевірки ДФС, її територіального органу, під час якої виявлено порушення законодавства про працю.
Отже, положення Порядку №509 не передбачали такої підстави для накладення штрафу, як акт про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування.
Чи створювалися перешкоди?
ВС наголошує, що Держпраці відповідно до закону наділена повноваженнями притягати до відповідальності суб’єктів правопорушень шляхом накладення штрафів у розмірі та з підстав визначених у ч. 2 ст. 265 КЗпП, зокрема у зв’язку з недопущенням до перевірки з питань додержання законодавства про працю та створення перешкод у її проведенні.
ВС і раніше наголошував, що відсутність або наявність у період спірних правовідносин підзаконного нормативно-правового акта, який би передбачав можливість накладення штрафу на підставі акта фактичної перевірки податкового органу, не може впливати на обсяг, зміст та порядок реалізації вищезгаданих повноважень податкових органів та органів з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, змінювати чи скасовувати їх, бо ці повноваження належать зазначеним суб’єктам відповідно до закону.
На цій підставі суд дійшов висновку: позаяк можливість накладення штрафу за порушення вимог законодавства про працю на підставі відповідного акта передбачено законом (КЗпП), то орган контролю діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (постанова від 17.04.2024 у справі №560/3981/23).
Докладніше аналізуючи питання порядку накладення штрафів у контексті мотивів та доводів щодо втрати чинності постановою КМУ №823, ВС врахував, що штрафи накладаються Держпраці у порядку, встановленому КМУ. І в постанові від 02.10.2024 у справі №560/11269/23 зазначив, що штрафи, передбачені положеннями ч. 2 ст. 265 КЗпП, можуть бути застосовані Держпраці виключно за умови наявності відповідного Порядку №509, який загалом не зазнав змін через втрату чинності постановою №823.
Чи правомірні підстави для акта?
ВС особливу звернув увагу на правомірність підстав для накладення на ТОВ штрафу на підставі акта про неможливість проведення інспекційного відвідування в контексті дотримання Держпраці процедури проведення перевірки.
Саме по собі складання посадовими особами Держпраці акта про неможливість проведення інспекційного відвідування через відсутність посадових осіб об’єкта інспектування за своїм місцезнаходженням без виявлення ознак перешкоджання об’єктом відвідування проведенню інспекційного відвідування не може вважатися самостійною підставою для притягнення госпсуб’єкта до відповідальності за абз. 7 ч. 2 ст. 265 КЗпП.
При цьому, з’ясовуючи поінформованість особи про проведення перевірки, треба також зважати на поведінку особи, яка притягується до відповідальності.
Ухилення від одержання повідомлення чи інші недобросовісні дії не можуть бути підставою для скасування постанови про штраф.
Але ще раз наголосимо: цього разу йшлося про позапланову перевірку. А вона тим і відрізняється від планової, що про неї роботодавця заздалегідь не повідомляють!
Так, проведення позапланового заходу було призначено у зв’язку з надходженням скарги фізособи на дії директора ТОВ щодо невиплати зарплати з вересня 2022 року та зменшення її розміру без погодження з працівником. І інспектори Держпраці прийшли на виїзну перевірку. Про цей факт вони повідомили керівницю за допомогою телефонного зв’язку вже після початку перевірки ТОВ щодо додержанням законодавства про працю.
Отже, Держпраці не надано жодних доказів того, що директорка знала про майбутнє здійснення заходу контролю і була відсутня на робочому місці, щоб уникнути цієї перевірки.
Крім того, Держпраці не надав суду доказів, які б підтверджували, що під час здійснення заходу держконтролю посадові особи виконали вимоги Закону №877 та пред’явили керівникові госпсуб’єкта-юрособи або уповноваженій ним особі посвідчення (скерування) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу держнагляду (контролю), копію погодження Держпраці України на проведення заходу і надали госпсуб’єкту копію посвідчення (скерування). І це зрозуміло, адже по телефону документи не пред’явиш.
З огляду на вищезазначене ВС вирішив, що поведінка директорки ТОВ не свідчить про її ухилення від одержання повідомлення або вчинення інших недобросовісних дій, які б могли стати підставою для притягнення до відповідальності за абз. 7 ч. 2 ст. 265 КЗпП.
Тому, на думку суддів ВС, у коментованій нами справі є протиправність призначення Держпраці позапланової перевірки ТОВ (без наявності, зокрема, погодження Держпраці України), а також передчасність складення акта про неможливість проведення заходу державного контролю з огляду на відсутність перешкод для проведення перевірки.
Водночас вищенаведені висновки не означають, що посадові особи Держпраці позбавлені можливості з дотриманням положень чинного законодавства перевірити інформацію, викладену в скарзі громадянина на невиплату йому зарплати роботодавцем-ТОВ. Наприклад, отримати від ПФУ інформацію, чи була зазначена зарплата нарахована працівникові. А потім, надіславши листа-запит роботодавцю, з’ясувати обставини, чи була ця зарплата виплачена, чи ні (а якщо так, то коли саме). Врешті-решт домовитися з керівником про строки позапланової перевірки або про призначення іншої уповноваженої особи, яка прийматиме перевіряльників під час відсутності керівника.