Верховна Рада проголосувала за Закон про адмінпроцедуру ще 17.02.2022 р., але підписаний Президентом він був лише 13.06.2022 р.
Заявлено, що загалом новий Закон про адмінпроцедуру покликаний:
1) уніфікувати загальну процедуру захисту прав, свобод та обов’язків громадян, ФОПів та юросіб, у т. ч. й оскарження дій та рішень суб’єктів владних повноважень у публічній сфері;
2) встановити єдиний порядок дій для всіх: органів державної, виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб тощо, які взаємодіють з громадянами та бізнесом;
3) встановити правила розгляду адміністративних справ з урахуванням наявної інформації у державних реєстрах, надати можливість подання заяви у будь-який зручний спосіб — особисто, поштою, в електронній формі, у т. ч. через Єдиний державний портал електронних послуг;
4) кардинально зменшити корупційні ризики та встановити не лише відповідальність посадової особи у вигляді грошового стягнення за невиконання обов’язків, а й фінансову відповідальність відповідного державного органу за завдану шкоду (збитки чи понесені витрати).
Наразі запланована величезна робота з приведення нормативних актів у відповідність до цього закону — сам закон загалом набирає чинності через 18 місяців з дати його опублікування. Чи достатньо буде півторарічного терміну для виправлення всіх законів, покаже час — адже на сьогодні різні адміністративні процедури передбачені у понад 400 нормативних актах в Україні.
Та, незважаючи на те що цей закон вкрай позитивно оцінений як спеціалістами в Україні, так і в ЄС, він спричинив багато запитань щодо його застосування.
Чи поширюється Закон про адмінпроцедуру на податкові відносини?
Так. Сам Закон про адмінпроцедуру чітко окреслює сферу, на яку він не поширює свою дію. Це чітко зазначено у ч. 2 ст. 1 Закону — він не стосується:
— кримінального провадження, судового провадження, виконавчого провадження (крім виконання адміністративних актів);
— оперативно-розшукової діяльності, розвідувальної діяльності, контррозвідувальної діяльності;
— вчинення нотаріальних дій;
— виконання покарань;
— застосування законодавства про національну безпеку й оборону;
— громадянства, надання притулку в Україні;
— захисту економічної конкуренції (крім справ про надання дозволів та висновків на узгоджені дії, концентрацію суб’єктів господарювання);
— оскарження процедур публічних закупівель.
Як бачимо, про податкові відносини тут ані слова. Отже, вони підпадають під дію цього закону.
Та й самі автори закону неодноразово заявляли, що він має поширюватися, зокрема, й на оформлення земельної ділянки, й на отримання дозволів та ліцензій (у т. ч. на будівництво), і на оформлення соціальної допомоги, пенсій (їх перерахунок), а також працювати в сфері державної реєстрації бізнесу, надання всіх видів адмінпослуг через ЦНАПи тощо. Тобто коло питань, яких стосується цей закон, дуже широке. А винятки для себе він чітко обумовив.
Отже, скажімо, в ситуації, коли ФОП подав до ДПС документи на отримання ліцензії на торгівлю алкоголем, порушення строків видачі, що призвело до торгівлі алкоголем кілька днів фактично без ліцензії, цілком підпадає під дію цього закону. Як і процедура видачі інших дозволів або ліцензій органами ДПС.
А як бути з результатами податкових перевірок?
Чи можна оскаржувати дії та рішення органів ДПС, накази на перевірку тощо за Законом про адмінпроцедуру?
З огляду на зміст цього закону, за винятком ч. 2 ст. 1, під його дію підпадають усі податкові відносини, у т. ч. і відносини податкової з фізособами та бізнесом за ПКУ.
Але на практиці це доволі складно собі уявити, скажімо, в ситуації блокування податкових накладних та застосування процедури за п. 56.23 ПКУ щодо оскарження зупинення реєстрації ПН/РК в ЄРПН. Адже ми звикли застосовувати у відносинах із податківцями норми ПКУ. Тому як на практиці ці норми тепер співпрацюватимуть із Законом про адмінпроцедуру (який, повторюємо, поширюється і на відносини між податківцями та платниками податків), — побачимо вже з наступної судової практики.
Загалом, ми все ж таки схиляємося до думки, що цей закон поширюється саме на процедурні відносини з фізособами та бізнесом, а не на вирішення ситуації по суті. Тобто Закон про адмінпроцедуру уніфікує порядок подання документів чи прийняття рішення, строк прийняття рішення, мінімізує перелік документів від фізосіб та бізнесу, необхідних для прийняття рішення, та зрештою врегульовує прийняття самого рішення.
Фактично йдеться про процедуру видачі ІПН, взяття на облік, видачу ліцензій, подання документів про повернення податків, зборів тощо. На нашу думку, контрольно-перевіряльних відносин цей закон стосується лише почасти, зокрема питань призначення та проведення перевірок, оформлення їх результатів з урахуванням нових процедурних вимог.
Те саме й із процедурою внесення до плану-графіка платників податків, внесення змін до них — це має бути не просто уніфікована процедура, яка підпорядковується Закону про адмінпроцедуру, а й має, по суті, однакове для всіх платників обґрунтування та підстави, що саме має пояснити податковий орган у разі виникнення спору.
Додаткові винятки
До речі, і в самому Законі про адмінпроцедуру все ж таки є винятки: законом можуть бути встановлені особливості адміністративного провадження для окремих категорій адміністративних справ. Такі особливості мають відповідати принципам адміністративної процедури, визначеним цим законом (ч. 2 ст. 3 Закону про адмінпроцедуру).
Хто має право подати заяву про порушення за цим законом?
Платники податків (та інші особи, права яких порушено) й надалі звертатимуться із заявами (не зі скаргами!) щодо «забезпечення реалізації її права, свободи чи законного інтересу або виконання нею визначеного законом обов’язку, у т. ч. щодо отримання адміністративної послуги».
Але Закон про адмінпроцедуру надає можливість ініціативи на подання такої заяви й адміністративному органу, у т. ч. у порядку здійснення ним інспекційного (контрольного, наглядового) повноваження (ст. 36 Закону про адмінпроцедуру).
І тут важливий момент — поряд із платниками податків звертатися в порядку нагляду з подібними заявами може й сам контролюючий орган.
Причому за ПКУ ми подаємо «скарги» до центрального органу, тобто до ДПСУ, яка і є наглядовим органом за приписами пп. 19-1.1.11 ПКУ. Але тут варто врахувати, що функції контролюючих органів, прописані у п. 19-1.1 ПКУ, реалізуються як ДПСУ, так і її територіальними органами — органами ДПС відповідної області (пп. 41.1.1 ПКУ).
Тому наразі є питання: якщо ДПСУ внаслідок нагляду/перевірки за пп. 78.1.12 ПКУ виявить необхідність звернутися до Закону про адмінпроцедуру, то в якому порядку та до якого органу має бути подано відповідну заяву? Чи буде це Мінфін чи інший орган, нині, до приведення ПКУ у відповідність до нового закону, ми можемо лише гадати.
Проте результатом звернення має бути адміністративний акт, який застосовуватиметься всіма платниками податків. А якщо він вже є, то він буде підставою відмови у розгляді заяви платника податків (ч. 2 ст. 65 Закону про адмінпроцедуру).
Які наслідки невиконання адмінакта?
Адміністративна процедура проводиться до винесення рішення судом у цій справі, адже наявність судового рішення, яке набрало законної сили з цього питання, є підставою для закриття адміністративного провадження.
Цікавою новинкою цього закону є право звернення до суду за визначенням відповідного адміноргану, який має розглядати заяву, — якщо такий орган не прописаний у законодавстві (ч. 9 ст. 21 Закону про адмінпроцедуру).
До речі, такі заяви можна буде подавати як усно, так і письмово (поштою чи в електронній формі). Тут платників податків не здивувати — скарги на «гарячу лінію» й сьогодні можна подати телефоном. Хоча заяви можуть бути й колективними (ч. 2 ст. 38 Закону про адмінпроцедуру) — і тут, як то кажуть, інтрига!
Чи є можливим існування одночасно двох процедур?
На нашу думку, ні. Але дочекаймося змін до інших законів.
Закон про адмінпроцедуру передбачає і процедуру оскарження прийнятого адміністративного акта через подання скарги до адміністративного органу вищого рівня. Ну а далі, зрозуміло, — до суду.
Звісно, за результатами процедури розгляду заяви прийнятий адміністративний акт може бути відкликаний. Але цікаво, що під час вирішення питання про відкликання акта слід врахувати вимоги ч. 2 ст. 86 Закону про адмінпроцедуру, зокрема наслідки такого відкликання. Наприклад, на нашу думку, не може бути відкликано акт, який установив процедуру внесення змін до ліцензії, якщо в законі відповідних змін немає і це може істотно вплинути на період, у якому ліцензія не діяла через невнесені зміни. Або через порушення порядку видачі ІПН, за яким уже виплачено доходи на території України та подано звітність до органів ДПС.
Режим «без паперів»
В основу адміністративної процедури покладений режим «без паперів» (paperless), з яким ми вже знайомі завдяки Закону №1689 (див. «ДК» №49/2021).
Ідеться про режим, який забороняє вимагати паперові документи, довідки та посвідчення, якщо ця інформація є в державних реєстрах чи інших офіційних джерелах.
А що з відповідальністю?
Як не дивно, але тут Закон про адмінпроцедуру доволі жорсткий.
Наприклад, майно та кошти, надані особі на підставі адміністративного акта, який відкликано чи визнано недійсним, мають бути повернені. А збитки відшкодовуються адміністративним органом у повному обсязі (ст. 91 Закону про адмінпроцедуру).
Щодо виконання адміністративного акта органами виконавчої влади чи місцевого самоврядування, то тут ще цікавіше. Особа чи посадова особа, яка не бажає виконувати його, може або оплатити його виконання третьою особою (ст. 93, 95 Закону про адмінпроцедуру), або зазнати грошового стягнення (ст. 93, 96 Закону про адмінпроцедуру).
Причому в першому випадку можна вимагати оплати всіх витрат у повному обсязі, а в другому — сплатити доволі значні суми коштів (певно, до бюджету) у розмірах від 1190 грн до 30005 грн (з розрахунку н. м. д. г. 17 грн) та з новими строками виконання.
І останнє. Контролюючі органи доволі часто реорганізовуються — і ДПС не була винятком за останні кілька років. Тож у Законі про адмінпроцедуру прямо передбачено, що всі рішення та дії адміністративного органу є обов’язковими для його правонаступника. У разі набуття компетенції відповідного адміністративного органу його правонаступник зобов’язаний виконати адміністративний акт (ст. 25 Закону про адмінпроцедуру).
Нормативна база
- ПКУ — Податковий кодекс України від 02.12.2010 р. №2755-VI.
- Закон про адмінпроцедуру — Закон України від 17.02.2022 р. №2073-IX «Про адміністративну процедуру».
- Закон №1689 — Закон України від 15.07.2021 р. №1689-IX «Про особливості надання публічних (електронних публічних) послуг».