До листа Мінсоцполітики від 30.03.2015 р. №4415/0/14-15/18
Фонд соцстраху — контролюючий орган?
Ще з часу прийняття Закону №877, що мав на меті запровадження єдиних законодавчих процедур у діяльності контролюючих органів і повинен був стати своєрідною «конституцією державного контролю», час від часу контролюючі органи намагалися своїми листами вивести себе з-під дії цього закону та/або з-під дії законів, що запроваджують різного роду мораторії на контрольні заходи. Маємо лист ФСС з ТВП і відповідний лист Мінсоцполітики, які викликають у пам'яті відому фразу: «тут читаємо, а тут не читаємо». ФСС з ТВП у листі від 09.04.2015 р. №2.4-17-705 (див. «ДК» №24/2015) намагається обґрунтувати виведення його органів із числа тих, на які поширюється мораторій щодо перевірок. Спробуймо з'ясувати, чи поширюється на ФСС мораторій на перевірки, а також яка відповідальність може бути застосована за правопорушення в сфері соцстрахування.
Позиція Мінсоцполітики
У листі Мінсоцполітики від 30.03.2015 р. №4415/0/14-15/18 (див. «ДК» №24/2015) зазначається, що передбачені Законом №1105 функції ФСС пов'язані з необхідністю встановлення об'єктивного розміру ЄСВ та дотримання страхувальниками порядку використання страхових коштів, перерахованих Фондом на фінансування страхових виплат, соціальних послуг та профілактичних заходів, і не належать до функцій державного нагляду, контролю.
У листі визнається, що постановою КМУ від 13.08.2014 р. №408 ФСС з ТВП, як і ФСС НВВ, були включені до числа контролюючих органів, яким потрібен дозвіл Кабміну на проведення перевірки суб'єктів господарювання. Водночас констатується, що ця постанова стосувалася 2014 року і нібито, на думку Мінекономрозвитку, вичерпала свою дію.
Тим часом варто звернути увагу на те, що Закон №2240 містив статті 17 — 18, а Закон №1105 у старій редакції — статтю 27, що встановлювали порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері соцстрахування. Із цих статей випливало, що ФСС з ТВП і ФСС НВВ здійснюють держнагляд.
Що говорить закон
Водночас у ч. 2 ст. 12 нової редакції Закону №1105 прямо зазначено, що на відносини у сфері здійснення контролю за своєчасністю подання та достовірністю поданих роботодавцем відомостей щодо отримання коштів Фонду та дотримання порядку їх використання не поширюється дія Закону №877. Чому на цю пряму норму не звертають уваги Мінсоцполітики і сам Фонд у своїх листах, намагаючись традиційним обхідним шляхом обґрунтувати непоширення на Фонд Закону №877, — загадка.
Згадану норму, на яку не звернули увагу навіть спеціалісти наведених поважних органів, автори законопроекту не внесли до самого Закону №877, який містить у ч. 2 ст. 2 досить широкий перелік винятків — відносин, на які цей закон не поширюється. До цього переліку за 8 років вносилися зміни принаймні 15-ма законами. Цю норму «закопали» серед інших норм Закону №1105, що приймався дуже поспішно. На наш погляд, кожен такий виняток — встановлення для певних органів привілеїв і винятків із загальних правил здійснення державного нагляду (контролю) — слід розцінювати вкрай негативно, адже це уможливлює корупцію та беззаконня. Непоширення Закону №877 на ФСС означає, що для нього не діють правила щодо планування перевірок, а також виключні підстави для позапланових перевірок та інші передбачені цим законом процесуальні правила.
Термін «контролюючі органи»
Проте факт непоширення на Фонд норм цього Закону сам по собі автоматично не означає, що цей орган не є контролюючим у розумінні чинних на сьогодні законів, які встановлюють мораторій на перевірки.
Законодавець у частині, що стосується державного контролю, взагалі досить довільно використовує термін «контролюючі органи». Цей термін уживається в ПКУ у своєму значенні, а в законах щодо встановлення мораторію на перевірки — в іншому. У Законі №877 вживається термін «органи державного нагляду (контролю)». Щодо мораторію на перевірки, то він на сьогодні встановлений двома законами: №71 та №76. Саме довільне використання термінів у законодавстві і призводить до спорів, коли певні органи, уповноважені здійснювати контроль, стверджують, що вони не є контролюючими органами.
Здійснення контролю за дотриманням порядку використання страхувальником страхових коштів та правильністю витрат за соціальним страхуванням належить до головних напрямів діяльності (функцій), завдань і обов'язків ФСС, відповідно до цілої низки статей: ст. 1, ч. 1 ст. 4, ст. 10 Закону №1105. При цьому ФСС уповноважений перевіряти достовірність відомостей, поданих роботодавцем для отримання коштів Фонду, дотримання порядку використання роботодавцем виділених йому коштів Фонду. Тож оскільки Фонд здійснює контроль, то, незважаючи на непоширення на нього норм Закону №877, ФСС є контролюючим органом у межах компетенції, визначеної Законом №1105.
Мораторій на перевірки
Згідно з п. 8 розділу III «Прикінцеві положення» Закону №76, перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб — підприємців контролюючими органами (крім ДФСУ та Держфінінспекції) здійснюються протягом січня — червня 2015 року лише з дозволу КМУ або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки.
А згідно з п. 3 розділу ІІ Закону №71, у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб — підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень (за деякими винятками) за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу КМУ, за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами КПК.
Якщо підходити до розуміння поняття «контролюючі органи» в цих законах широко (щодо можливого подвійного тлумачення цього поняття в Законах №71 та №76 див. нашу статтю «Перевірки Держпраці в 2015 р.» у «ДК» №23/2015), то слід зробити висновок, що мораторій на перевірки поширюється на ФСС, що, як було зазначено вище, є контролюючим органом.
Чи діє постанова Кабміну?
Тим більше, ФСС з ТВП є в переліку державних інспекцій та інших контролюючих органів, затвердженому постановою Кабміну від 13.08.2014 р. №408. Згаданим у цьому переліку органам Кабмін може надавати дозвіл на проведення перевірок. Ми не згодні з наведеною вище позицією Мінекономіки щодо того, що постанова вичерпала свою дію. Це пояснюється тим, що сама постанова не була тимчасовим актом і на сьогодні є чинною. Актуальність постанови полягає в тому, що за Законом №76 контролюючим органам у І півріччі 2015 р., як уже зазначалося, для проведення перевірки також потрібен був дозвіл Кабміну. Сам факт посилання у преамбулі постанови на Закон про Держбюджет 2014 р. не означає, на нашу думку, що строк її дії обмежується строком дії цього Закону, тобто 2014 роком.
Контрольні повноваження ФСС і мораторій
Фонд у листі наголошує, що Інструкція про порядок проведення перевірок страхувальників, затверджена постановою правління ФСС з ТВП від 22.12.2010 р. №29, є чинною. Ця інструкція не змінювалася і побудована таким чином, нібито Закон №877 на Фонд поширюється (зокрема, підстави проведення позапланових перевірок та порядок проведення перевірок є такими самими, як і передбачено Законом №877). Отже, ФСС згідно з інструкцією проводить планові та позапланові перевірки.
З огляду на таке, на нашу думку, є всі підстави вважати ФСС з ТВП, а згодом ФСС — контролюючим органом, на який поширюється мораторій на перевірки, передбачений Законом №76 (на І півріччя 2015 р.), а також мораторій, передбачений на 2015 — 2016 роки для проведення перевірок підприємств та підприємців із обсягом доходу до 20 мільйонів гривень. Якщо підприємство вважає, що мораторій на нього поширюється, то воно, на наш погляд, має право не допускати посадових осіб Фонду до проведення перевірки без дозволу Кабміну.
Відповідальність
Згідно з ч. 3 ст. 14 Закону №1105, достовірність зазначених у документах даних перевіряється Фондом. У разі подання недостовірних відомостей, використання роботодавцем коштів Фонду з порушенням установленого порядку роботодавець добровільно чи на підставі рішення суду повинен відшкодувати страховику заподіяну шкоду. Окрім цього, відповідно до ст. 10 того самого Закону, в разі відмови або перешкоджання з боку роботодавця у проведенні перевірки, виявлення фактів подання ним Фонду недостовірних відомостей або порушення порядку використання роботодавцем коштів Фонду ФСС має право зупиняти виплати з Фонду. Також Фонд у разі виявлення порушень Закону №1105 уповноважений накладати і стягувати фінансові санкції й адміністративні штрафи.
Щодо розмірів санкцій зазначимо таке. За правопорушення у сфері державного соцстрахування передбачено, зокрема, застосування фінансових санкцій за Законом №1105, а також адміністративну відповідальність посадових осіб.
Закон №1105 передбачає в ст. 15, що в разі порушення порядку використання страхових коштів роботодавці відшкодовують Фонду в повному обсязі неправомірно витрачену суму страхових коштів та/або вартість наданих соціальних послуг і сплачують штраф у розмірі 50% такої суми.
Проте у зв'язку з реорганізацією ФСС з ТВП і ФСС НВВ в єдиний орган — ФСС — Закон №2240 втратив чинність, і перехідних норм, що дозволяли би штрафувати за попередні періоди, немає. Тому, як зазначається в листі ФСС з ТВП, норми Закону №2240 при прийнятті рішень за результатами перевірок не застосовуються. Тобто за період до 01.01.2015 р. фінансові санкції не можуть бути застосовані.
Адміністративні штрафи передбачені статтями 165-4 та 165-5 КпАП у розмірі від 8 до 15 н. м. д. г. (136 — 255 грн), а при повторному протягом року накладенні адмінстягнення — від 10 до 20 н. м. д. г. на посадових осіб або фізосіб, що використовують найману працю (170 — 340 грн). До речі, адміністративна відповідальність передбачена в ст. 165-5 КпАП як за порушення порядку використання коштів загальнообов'язкового державного соціального страхування, несвоєчасне або неповне їх повернення, так і за несвоєчасне подання або неподання встановленої звітності, подання недостовірної звітності щодо використання страхових коштів. А стаття 188-23 КпАП передбачає можливість накладення на таких осіб адмінштрафу в аналогічних розмірах (від 8 до 15 н. м. д. г. чи від 10 до 20 н. м. д. г. при повторному притягненні) за перешкоджання уповноваженим особам Фонду соціального страхування України у проведенні перевірок щодо використання страхових коштів у випадках, передбачених законом.
Згідно зі ст. 244-10 КпАП, адмінсправи за згаданими статтями розглядаються керівниками органів ФСС.
Нормативна база
- КпАП — Кодекс України про адміністративні правопорушення від 07.12.84 р. №8073-X.
- Закон №71 — Закон від 28.12.2014 р. №71-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи».
- Закон №76 — Закон від 28.12.2014 р. №76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України».
- Закон №877 — Закон від 05.04.2007 р. №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
- Закон №1105 — Закон від 23.09.99 р. №1105-XIV: нова редакція: «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування», стара редакція, чинна до 31.12.2014 р.: «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності».
- Закон №2240 — Закон від 18.01.2001 р. №2240-III «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням» (втратив чинність з 01.01.2015 р.).
Олексій КРАВЧУК, к. ю. н., доцент, аудитор