(044) 391-51-92
ru ua

Есть предложения, замечания или пожелания? Свяжитесь с редакцией!
Мы обязательно ответим.

;

Административная ответственность

Как известно, правила ведения хозяйственной и другой деятельности порой бывают такими сложными и запутанными, что случаются нарушения этих правил, что влечет (или может повлечь) за собой юридическую ответственность. В этой статье рассмотрим такой вид ответственности, как административная ответственность: процедуру привлечения к ответственности, основные аспекты, позволяющие защитить права граждан при проведении этих процедур.

Что такое админответственность

Административная ответственность — один из видов юридической ответственности1, предусмотренных законодательством Украины. Предусмотрена она за совершение правонарушений, не представляющих собой высокую общественную опасность. В отличие от административных правонарушений, правонарушения, представляющие собой высокую общественную опасность, называются преступлениями (или уголовными правонарушениями), и за них предусмотрена не административная, а уголовная ответственность.

1 Юридическая ответственность — предусмотренная нормами права обязанность лица подвергнуться отрицательным для него последствиям (наказанию) за совершенное правонарушение.

Оценка общественной опасности проводится законодателем при предусматривании того или иного правонарушения в Уголовном кодексе или Кодексе об административных правонарушениях соответственно. Недавно все мы наблюдали ситуацию, когда целый ряд статей были исключены из УК и помещены в КоАП — произошла их декриминализация. Отметим также, что теоретически санкции (наказание) за админправонарушения должны быть менее строгими, чем санкции за преступления, ведь общественная опасность соответствующих правонарушений ниже. Однако в последние годы, как известно, санкции за некоторые админправонарушения были ужесточены, и во многих случаях теперь можно сказать, что административный штраф может быть больше, чем штраф, предусмотренный за некоторые преступления.

Кстати, админответственность, в отличие от уголовной, может предусматриваться не только за деяния, определенные соответствующим кодексом (КоАП). Другими законами также могут устанавливаться состав админправонарушений и санкции за их совершение. В частности, как известно, такие санкции предусмотрены Таможенным кодексом Украины. Однако следует обратить внимание, что процессуальные вопросы по таким правонарушениям также регулируются КоАП (если иное не определено законом).

Процедура привлечения к ответственности

Админответственность не означает, что речь идет об ответственности в сфере администрирования (управления). Этот вид ответственности предусмотрен за большое количество правонарушений во всех сферах общественной жизни: от того же государственного управления до сугубо бытовой сферы. Эта ответственность называется административной, потому что привлечение к ней происходит в основном органами управления (административными органами), и процедура привлечения к ней упрощена по сравнению с уголовной ответственностью.

Несмотря на это, привлечение к админответственности происходит в строгой процессуальной форме. Назовем основные стадии производства по делу об админправонарушении.

1. Непосредственное выявление правонарушения (соответствующую стадию можно еще назвать фиксацией нарушения1; на этой стадии могут иметь место проверки, фиксация нарушений техническими средствами, другие процедуры, регулируемые отдельным законодательством).

1 Эту стадию еще называют «начало производства по делу».

2. Составление протокола по делу об административном правонарушении (необходимо обратить внимание, что для нарушений, совершаемых в ходе хоздеятельности, составление, к примеру, акта проверки, в котором фиксируются нарушения, и составление админпротокола об этих нарушениях, — как правило, разные процедуры, а акт и протокол — разные документы).

3. Рассмотрение дела с вынесением постановления.

4. Обжалование постановления (по желанию лица, привлекаемого к административной ответственности, или других субъектов, имеющих право обжалования).

5. Исполнение постановления.

Кто может быть привлечен

К админответственности может быть привлечено только лицо, виновное в совершении правонарушения (т. е. это должно быть именно то лицо, которое совершило правонарушение, и должна быть установлена его вина). Кроме того, это должно быть именно то лицо, для которого данная ответственность предусмотрена законом, т. е. она должна соответствовать требованиям к субъекту правонарушения, предусмотренным законом. По общему правилу привлечение к админответственности возможно с 16 лет (пример 1).

Пример 1 Статья 160 КоАП предусматривает административную ответственность за торговлю в городах с рук в неустановленных местах, к которой могут привлекаться любые физические лица, достигшие 16-летнего возраста.

Однако в тех случаях, когда законом предусмотрена ответственность только для специальных субъектов, другие лица, даже если бы они и совершили такое правонарушение, не могут привлекаться к админответственности (примеры 2, 3). В таких случаях говорят об отсутствии состава правонарушения (отсутствие такого элемента, как субъект).

Состав правонарушения

Состав правонарушения — идеальная конструкция, которая заключается в совокупности признаков, позволяющих в соответствии с законом квалифицировать деяние субъекта как конкретное правонарушение. Такие признаки делятся на четыре группы:

объект (определяются конкретные отношения, которым наносит ущерб совершенное деяние);

субъект (законом устанавливается, какое именно лицо может нести ответственность за это деяние — возраст, должность, вид деятельности, другие особенности правового статуса);

объективная сторона (действия или бездействие, общественный вред и причинно-следственная связь между ними);

субъективная сторона: вина (умысел или неосторожность), мотив и цель.

Пример 2 Если проанализировать ст. 41 КоАП, то частями 1, 2 этой статьи предусматривается админответственность за нарушение законодательства о труде и об охране труда. Санкции ч. 1, 2 ст. 41 предусматривают штрафы для должностных лиц предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности и граждан — субъектов предпринимательской деятельности. То есть в случае совершения таких правонарушений другими гражданами, использующими наемный труд (например нотариусами), эти штрафы не могут быть применены.

Пример 3 В то же время для сравнения ч. 3 ст. 41 предусматривает ответственность за нарушение установленного порядка уведомления (предоставления информации) специально уполномоченного органа о несчастном случае на производстве. Штрафы за это правонарушение санкция к ч. 3 ст. 41 предусматривает не только для должностных лиц юридических лиц, физлиц-СПД, но и для физических лиц, не имеющих статуса предпринимателей и использующих наемный труд. По этой статье тот же нотариус может быть субъектом и может быть привлечен к ответственности.

Кстати, КоАП порой, предусматривая возможность привлечения к ответственности лиц, отличающихся по их правовому статусу, определяет для них разные санкции, в зависимости от их статуса (пример 4).

Пример 4 Статья 53-1 КоАП предусматривает за самовольное занятие земельного участка наложение штрафа на граждан от 10 до 50 н. м. д. г., а на должностных лиц — от 20 до 100 н. м. д. г.

Давность

Для привлечения к админответственности, учитывая невысокую общественную опасность правонарушений, законодательство устанавливает довольно краткие сроки давности. Они, согласно ст. 38 КоАП, по общему правилу составляют 2 месяца, а для дел, рассматриваемых в судебном порядке, — 3 месяца с дня совершения (примеры 5, 6).

Пример 5 При обнаружении в ходе проверок законченных правонарушений, совершенных более 2-х или 3-х месяцев назад, может быть составлен протокол об админправонарушении, но админвзыскание (например штраф) не может быть наложено.

Пример 6 Правонарушение обнаруживается в пределах срока давности, однако по каким-то причинам (например несвоевременное оформление документов, их утеря, бюрократическая волокита и пр.) в течение установленного срока постановление о наложении взыскания (наказании) компетентным органом не выносится. По окончании такого срока постановление о наложении взыскания уже не может быть вынесено.

В качестве исключения более продолжительные сроки предусматриваются за совершение коррупционных правонарушений (3 месяца со дня обнаружения, но не позже 1 года со дня совершения) и нарушение законодательства об осуществлении закупки товаров, работ и услуг за государственные средства (3 месяца со дня обнаружения, но не позже 2 лет со дня совершения).

Сроки давности по общему правилу исчисляются со дня совершения правонарушения. Однако из этого правила есть два больших исключения. При длящихся правонарушениях срок давности исчисляется со дня обнаружения. Кроме того, в случае отказа в возбуждении уголовного дела или закрытия уголовного дела, но при наличии в действиях нарушителя признаков админправонарушения админвзыскание может быть наложено не позднее чем через месяц со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о его закрытии.

И несколько слов о длящихся правонарушениях. Их определение в законодательстве отсутствует, но наука относит к таким нарушениям случаи постоянного длительное время неисполнения определенной обязанности, что образует определенное длительное противоправное состояние лица. Примером длящегося правонарушения, по нашему мнению, является неподача отчетности (какого-то одного отчета). Неподача отчета длится определенное время до момента его представления (тогда уже речь идет о несвоевременном представлении отчета) (пример 7). Однако из-за отсутствия однозначного понимания длящихся правонарушений взгляд на тот же случай неподачи отчетности у разных правоприменяющих органов может быть разным1.

1 Авторы одного из комментариев к НК в комментарии к ст. 115 указывают, что неподача в срок предусмотренной законом информации является длящимся нарушением, которое длится до момента представления, когда и считается завершенным.

Длящиеся правонарушения

Любопытный анализ сути длящихся правонарушений приведен в Справке по анализу и обобщению практики привлечения к административной ответственности за совершение правонарушений, предусмотренных ст. 355 ТК Украины, предоставленной соответствующим департаментом ГТСУ от 21.09.2011 г. №20/4-11/06037-ЭП, согласно которому при наложении админвзысканий в виде штрафа необходимо в каждом конкретном случае учитывать следующие факторы:

— имело ли место противоправное действие;

— носило ли оно непрерывный характер;

— установить момент обнаружения противоправного действия, момент наступления вредных последствий...

Только после установления всех обстоятельств, при которых правонарушение было совершено и обнаружено, следует рассматривать вопрос об отнесении такого правонарушения к длящемуся.

Пример 7 Отчет в Пенсионный фонд, который подается плательщиками ЕСВ ежемесячно не позже 20-го числа, за август подается не позже 20 сентября. Поэтому считается, что датой обнаружения такого нарушения является 21 сентября, т. е. несмотря на то, что нарушение длящееся, исчислять срок давности нужно с 21 сентября. Так что после 20 ноября должностных лиц предприятия уже нельзя привлечь к админответственности за это правонарушение, которая предусмотрена ст. 165-1 КоАП.

Окончание на момент рассмотрения дела об админ-правонарушении сроков давности, предусмотренных ст. 38 КоАП, в соответствии со ст. 247 КоАП, является основанием для невозможности начала производства по делу, а если дело об админправонарушении начато производством, — является основанием для его закрытия.

Составление протоколов и рассмотрение дел

По соотношению полномочий лиц государственных органов дела об админправонарушениях можно поделить на три основные категории.

Три категории дел об административных правонарушениях

  • Дела, по которым протокол составляется и дело рассматривается одним и тем же должностным лицом (например некоторые нарушения законодательства о труде (ст. 41 КоАП), некоторые нарушения правил дорожного движения);
  • Дела, по которым протоколы составляются одними должностными лицами, а дела рассматриваются и решаются другими должностными лицами этих органов (как правило, их руководителями);
  • Дела, по которым протоколы составляются должностными лицами государственных или других органов, а рассматриваются другими государственными органами (например административными комиссиями или судами).

Обратим внимание, что от принадлежности дел к той или иной категории зависит не только порядок рассмотрения дела, но и порядок обжалования постановления по делу.

Если дело рассматривается и постановление по нему выносится должностным лицом или коллегиальным органом (кроме суда), то при обжаловании постановления этого лица или органа в суд1 постановление суда, принятое по жалобе, является окончательным и последующему обжалованию не подлежит (пример 8).

1 Судебное обжалование — не единственный способ обжалования такого постановления.

Пример 8 Постановление начальника органа ПФ, государственного инспектора по труду или инспектора ГАИ о наложении админвзыскания может быть обжаловано в суд; принятое по такой жалобе решение (постановление суда) последующему обжалованию не подлежит.

Если дело рассматривается не должностным лицом или коллегиальным органом, а судом, то постановление суда по делу может быть обжаловано в апелляционном порядке (пример 9).

Пример 9 В судебном порядке рассматривается большинство дел о правонарушении, протоколы о которых составляются должностными лицами налоговых органов. В судебном порядке рассматриваются дела при составлении протокола инспектором ГАИ, когда, к примеру, санкция предусматривает возможность лишения права управления (например при ДТП). Постановление суда в таком случае может быть обжаловано в апелляционном порядке.

Протокол о правонарушении

Порядок составления и требования к протоколу об админправонарушении определены главой 19 КоАП. Протокол составляется во всех случаях совершения админправонарушении, кроме прямо предусмотренных законом (например, когда штраф взыскивается на месте).

Обратим внимание, что протокол составляется в двух экземплярах, один из которых предоставляется лицу под расписку (ст. 254 КоАП).

Содержание протокола определено 256 КоАП. Протокол подписывается составившим его лицом и лицом, которое привлекается к админответственности (с правом предоставить объяснения и замечания к содержанию протокола); при наличии свидетелей и потерпевших протокол может быть подписан также и этими лицами.

Поэтому в случае наличия возражений их нужно приводить в объяснениях лица, привлекаемого к админответственности. Эти объяснения прилагают к протоколу, в них может быть целесообразно указать и о наличии свидетелей, если таковые имеются (поскольку должностное лицо, составляющее протокол, может быть заинтересовано в приведении информации только о его свидетелях). Кроме того, согласно ст. 251 КоАП, доказательствами по делу об админправонарушении могут быть любые фактические данные — а значит, при наличии доказательств, свидетельствующих о невиновности лица в совершении правонарушения, об этом целесообразно указать в соответствующих объяснениях. Соответствующие объяснения (а при необходимости — и объяснения свидетелей) могут понадобиться при последующем обжаловании постановления, если орган или должностное лицо при его вынесении эти объяснения не учтет.

Кроме того, в случае окончания на момент составления протокола сроков давности относительно совершенного нарушения целесообразно указать об этом в объяснениях, ведь при рассмотрении дела должностное лицо может не обратить внимание на этот факт, и постановление придется обжаловать.

Лицу, привлекаемому к ответственности, при составлении протокола разъясняются его права и обязанности, предусмотренные статьей 268 КоАП, о чем делается отметка в протоколе.

Права лица, привлекаемого к админответственности

  • ознакомляться с материалами дела;
  • заявлять ходатайство;
  • давать объяснение;
  • предоставлять доказательства;
  • при рассмотрении дела пользоваться юридической помощью адвоката, другого специалиста в области права, который по закону имеет право на предоставление правовой помощи лично или по поручению юридического лица;
  • выступать на родном языке и пользоваться услугами переводчика, если не владеет языком, на котором ведется производство;
  • обжаловать постановление по делу.

Как уже подчеркивалось, составление протокола и составление акта проверки — это, как правило, разные административные процедуры. В отдельных случаях при обнаружении нарушения акт проверки не составляется, а составляется только лишь протокол об админправонарушении (или протокол составляется независимо от составления акта проверки).

Каждый из контролирующих органов, как правило, имеет соответствующий нормативный акт, предусматривающий порядок проведения проверки, и нормативный акт, предусматривающий порядок составления админпротокола в случае выявления проверкой нарушений.

После составления протокол направляется органу или должностному лицу, которое должно рассматривать дело. Однако, в случае если по закону одно и то же должностное лицо составляет протокол, и рассматривает дело, оно может рассматривать дело с вынесением соответствующего постановления.

Лица, имеющие право составлять протокол

Обратим внимание, что протоколы имеют право составлять только уполномоченные на это законом лица. Их перечень с указанием соответствующих статей КоАП приведен в ст. 255 КоАП. Если в этой статье прямо не названо право определенных лиц составлять протокол, то необходимо обратиться к ч. 2 этой статьи. Ею предусмотрено, что по делам об админправонарушениях, рассмотрение которых отнесено к ведению определенных государственных органов, протоколы о правонарушении имеют право составлять уполномоченные на это должностные лица этих органов. Кроме того, право составлять протоколы может быть предусмотрено отдельными законами.

Несмотря на это, встречаются случаи составления протокола неуполномоченными лицами. Тогда, обжалуя постановление по делу или подавая государственному органу, рассматривающему дело, соответствующие объяснения и ходатайства с возражениями, необходимо обратить внимание на отсутствие у соответствующих лиц права составлять протокол.

Рассмотрение дела

Рассмотрение дела — процесс, который заключается в его фактическом решении и заключается в выяснении:

— было ли совершенно админправонарушение;

— виновно ли данное лицо в его совершении, подлежит ли оно админответственности, существуют ли обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность;

— причинен ли имущественный ущерб;

— существуют ли основания для передачи материалов об админправонарушении на рассмотрение общественной организации, трудового коллектива;

— других обстоятельств, имеющих значение для правильного решения дела.

К сожалению, зачастую далеко не все эти обстоятельства выясняются в ходе рассмотрения админдел, что может быть на руку жалобщикам при обжаловании соответствующих постановлений.

В соответствии со ст. 268 КоАП, дело об админправонарушении рассматривается в присутствии лица, привлекаемого к админответственности. При отсутствии этого лица дело может быть рассмотрено только в случаях, когда есть данные о своевременном его уведомлении о месте и времени рассмотрения дела и если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела.

Поскольку государственные органы, в т. ч. нередко и суды, отдают преимущество сугубо письменному рассмотрению дел (без вызова лица), должностные лица при составлении протокола нередко просят у нарушителей подать заявление о рассмотрении дела без их участия.

О рассмотрении дел нарушителей нередко не уведомляют и таким образом нарушают установленные законом процедуры, что также является поводом для обжалования постановления.

Обжалование

Поскольку, как уже подчеркивалось, составление акта проверки и составление протокола по результатам обнаруженных нарушений — разные процедуры, то и процедуры обжалования могут быть разными. Если речь идет, например, о правонарушении в сфере налогообложения, то при несвоевременной уплате налогов к налогоплательщику могут быть применены финансовые штрафы, предусмотренные НКУ, а к его должностным лицам — административные штрафы, предусмотренные ст. 163-2 КоАП (протокол составляется налоговым инспектором, а решение принимается в судебном порядке). Обжалование постановлений о наложении таких штрафов и обжалование НУР — разные процедуры, и эти решения обжалуются отдельно.

Здесь необходимо отметить, что в случае необжалования штрафа, наложенного на основании составленного налоговым органом админпротокола, обжалование НУР в суде может быть сопряжено с некоторыми осложнениями — в соответствии с п. 4 ст. 72 КАСУ постановление суда о наложении админштрафа является обязательным для административного суда. Если в постановлении суда о наложении админвзыскания речь идет о виновности должностного лица в совершении налогового правонарушения, это правонарушение административный суд будет считать доказанным.

Постановление по делу может быть обжаловано лицом, в отношении которого оно вынесено, или потерпевшим. Кроме того, постановление по делу может быть опротестовано прокурором или отменено либо изменено руководителем вышестоящего органа.

Порядок обжалования постановления по делу об админправонарушении регулируется ст. 288 КоАП.

Если исходить из вышеприведенных трех категорий дел (см. выше), то постановления по делам, рассматриваемым в судебном порядке (категория 3), обжалуются в судебном порядке согласно ст. 294 КоАП в апелляционный суд. Для обжалования постановления суда подается апелляционная жалоба в течение 10 дней со дня вынесения постановления (если обжалование происходит с нарушением этого срока, необходимо вместе с жалобой подавать ходатайство о возобновлении срока обжалования с соответствующими объяснениями причин его пропуска). Постановление апелляционного суда по жалобе последующему обжалованию не подлежит.

Постановления по админделам, принятым другими органами (кроме судов), могут быть обжалованы вышестоящему должностному лицу или в суд. В соответствии со ст. 289 КоАП, срок обжалования постановления — также 10 дней со дня его вынесения.

А обжалование таких постановлений других органов (кроме суда) осуществляется не в порядке, определенном КоАП, а в порядке, установленном КАСУ. Эти постановления обжалуются путем предъявления административного иска в местный суд общей юрисдикции — районный, межрайонный, районный в городе и пр. (ст. 18 КАСУ). Согласно ст. 171-2 КАСУ, такие дела рассматриваются в течение 5 дней со дня открытия производства по делу (в исключительных случаях суд постановлением может продлить рассмотрение дела, но не более чем на 5 дней), причем решение суда первой инстанции, напомним, является окончательным и обжалованию не подлежит.

Невозможность обжалования такого решения на практике приводит к тому, что суды, по сути, могут допускать отдельные процессуальные нарушения, ведь обжаловать по этим основаниям их решения нельзя. Так что при обжаловании постановления в суд необходимо очень внимательно, с соблюдением всех правил, составить исковое заявление, приведя все необходимые аргументы. В случае необходимости в суд нужно вызывать и свидетелей.

Что должен проверять суд, рассматривая дело

Рассматривая и решая дела указанной категории, судам необходимо исследовать вопросы:

— компетентности органа (должностного лица) рассматривать конкретное дело и применять ту или иную меру взыскания;

— наличия в действиях лица, привлеченного к админответственности, состава админправонарушения, т. е. объекта, субъекта, объективной и субъективной стороны (обязательным является наличие вины лица в совершении админправонарушения);

— законности и обоснованности составления протокола, постановления;

— был ли соблюден порядок привлечения лица к админответственности;

— не пропущены ли сроки, установленные для рассмотрения дела и наложения админвзыскания;

— выполнены ли требования закона об обязательном присутствии лица при рассмотрении его дела и своевременном уведомлении этого лица о месте и дате рассмотрения дела.

Из справки ВАСУ о результатах изучения и обобщения практики рассмотрения дел по искам физических лиц по поводу решений,
действий или бездействия субъектов властных полномочий по делам о привлечении к админответственности от 29.01.2010 г.

Исполнение постановления

Порядок исполнения постановлений о наложении админвзысканий урегулирован разделом V КоАП. Этим разделом предусмотрены особенности исполнения постановлений о наложении каждого из видов админвзысканий.

Если говорить об исполнении постановления о взыскании штрафа, то такой штраф, в соответствии со ст. 307 КоАП, должен быть уплачен нарушителем не позднее чем через 15 дней со дня вручения ему постановления о наложении штрафа, а в случае обжалования или опротестования постановления — не позднее чем через 15 дней со дня уведомления об оставлении жалобы или протеста без удовлетворения.

Только со дня вручения постановления начинается отсчет 15-дневного срока, после которого постановление подлежит принудительному исполнению.

Поэтому если в Государственную исполнительную службу передано постановление о наложении штрафа, а его копия не вручена нарушителю, передача такого постановления для его принудительного исполнения в ГИС незаконна. Незаконна и передача постановления о наложении админвзыскания в ГИС по окончании 3-месячного срока со дня ее вынесения. В таком случае постановление уже не подлежит исполнению (ст. 303 КоАП).

Однако на практике государственная исполнительная служба нередко не соблюдает эту норму и вопреки закону открывает исполнительное производство даже по окончании срока для предъявления постановления к исполнению. В этом случае приходится либо уплачивать штраф, либо обжаловать действия государственного исполнителя. При этом согласно ч. 2 ст. 82 Закона Украины «Об исполнительном производстве» должник имеет право обжаловать решение, действия или бездействие государственного исполнителя исключительно в судебном порядке. Поэтому для обжалования действий государственного исполнителя должник не может подать жалобу его руководителю — необходимо подавать административный иск в порядке, установленном КАСУ.

Обратим внимание, что админштрафы, налагаемые на должностных лиц, — это их персональное наказание, оно не касается предприятия. Значит, такой штраф должен быть уплачен непосредственно работником. Если же штраф ошибочно уплатило за него предприятие, нужно либо обложить соответствующую сумму штрафа налогом на доходы (который должен быть начислен с повышающим коэффициентом), либо удержать сумму штрафа из зарплаты (по заявлению работника).

Повторность и большая ответственность

В завершение напомним, что нормы, предусматривающие санкции за совершенные админправонарушения, как правило, содержат большие размеры штрафов или же более строгие виды ответственности, в случае когда одно и то же правонарушение совершается повторно на протяжении года после привлечения к ответственности (а порой — повторно в течение более продолжительных сроков). Ведь иногда бывает, что нарушитель, даже зная о незаконности штрафа, считает, что проще заплатить.

Так что, допуская, что в будущем лицо может быть вновь привлечено к ответственности, необходимо подумать, а не обжаловать ли штраф. Ведь при повторном нарушении новый штраф может быть больше (порой в несколько раз).

Алексей КРАВЧУК, к. ю. н., аудитор

«ДК» №40/2012 (рус.)

«ДК» №40/2012 (рус.)


The remote server returned an error: (404) Not Found.